行業(yè)協(xié)會在科技創(chuàng)新中的政策選擇

馮夢成

[摘 要]要將浦東新區(qū)建成科技創(chuàng)新中心的核心功能區(qū)，需要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會對科技資源配置的引導功能，一方面要從結(jié)構(gòu)上匹配相應的高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展行業(yè)協(xié)會，另一方面應通過界定政府與行業(yè)協(xié)會的職能分工、建立內(nèi)部競爭機制和職能監(jiān)督制度、加大政府財政扶持力度等措施提升行業(yè)協(xié)會的服務(wù)能力。

[關(guān)鍵詞]科技創(chuàng)新中心 行業(yè)協(xié)會 浦東新區(qū)

2015年，按照中央的要求和部署，上海市委十屆七次會議決定建設(shè)全球具有影響力的科技創(chuàng)新中心。對此，浦東新區(qū)將自身定位為科技創(chuàng)新中心的核心功能區(qū)，并明確近期目標：“到2020年基本形成面向全球的創(chuàng)新要素集聚和輻射功能，基本建成創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的重要基地，基本形成充分激發(fā)各類創(chuàng)新主體創(chuàng)造活力的制度體系，基本形成完備的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)綜合服務(wù)體系。”當前，自浦東開發(fā)開放25年以來，盡管浦東高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了輝煌的成績，如2013年，浦東高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值達2792億元，占浦東總產(chǎn)值的30.5%，占上海市總產(chǎn)值的8.25%。但是，25年來浦東卻沒有像深圳那樣培育出全球有影響力的高新技術(shù)企業(yè)，同時高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力也面臨著挑戰(zhàn)。究其根本原因，應歸結(jié)為：沒有充分發(fā)揮市場在科技資源配置中的決定性作用，強勢政府主導科技資源配置的特征十分明顯，主要表現(xiàn)為浦東的高科技園區(qū)多是政府通過稅收、土地等優(yōu)惠招商引資政策吸引高科技企業(yè)聚集而發(fā)展起來的。然而，在新形勢下，這一政府主導的發(fā)展模式卻面臨困境，一方面，隨著國家全面開放戰(zhàn)略的實施和市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，特殊區(qū)域政策的高地優(yōu)勢不復存在；另一方面，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更加依賴于一個地區(qū)是否有與之相適應的軟環(huán)境，因此需要改變政府將重心放在提高科技園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施水平、擴大園區(qū)規(guī)模等硬件建設(shè)上的服務(wù)模式與理念。當然，發(fā)揮市場在科技資源配置中的決定性作用也并不是說不需要發(fā)揮政府的引導作用。從發(fā)達國家看，在政府力量退出后，其對科技資源配置的引導作用基本上是依靠行業(yè)協(xié)會來完成的。因此，健全的行業(yè)協(xié)會則是科技創(chuàng)新中心建設(shè)的重要一環(huán)。其實，綜觀世界上發(fā)展較成功的科技創(chuàng)新中心，如硅谷、劍橋工業(yè)園等都有規(guī)模大、服務(wù)完善的行業(yè)協(xié)會在起作用，這主要是因為產(chǎn)業(yè)集聚需要作為中介服務(wù)機構(gòu)的行業(yè)協(xié)會發(fā)揮溝通政府、企業(yè)和市場的橋梁、紐帶作用和黏結(jié)功能，形成區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)格，協(xié)同推動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

目前，從浦東的行業(yè)協(xié)會的發(fā)展現(xiàn)狀看，還需要有一個較大的提升：一是行業(yè)協(xié)會發(fā)展的布局不適應。截至目前，上海擁有行業(yè)協(xié)會236家，其中浦東新區(qū)擁有17家，所涉產(chǎn)業(yè)與全球科創(chuàng)中心相關(guān)的不到10%。二是行業(yè)協(xié)會的能力有限，難以整合和引導市場資源參與技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，突出表現(xiàn)為缺乏能夠制定國際標準的行業(yè)協(xié)會。由此可見，浦東要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在科技創(chuàng)新中心建設(shè)中政府無法替代的作用，必須從兩個方面著手推進行業(yè)協(xié)會的發(fā)展。

一、從結(jié)構(gòu)上匹配相應的高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展行業(yè)協(xié)會

從科技發(fā)達國家的行業(yè)協(xié)會發(fā)展看，主要有三種模式：一是美國的企業(yè)自由組合模式。行業(yè)協(xié)會由企業(yè)自發(fā)成立，可以一行多會。二是日本的嵌入模式。即有目標地成立相關(guān)行業(yè)協(xié)會，以引導企業(yè)按照科技創(chuàng)新中心建設(shè)的總體設(shè)計方向發(fā)展，政府與行業(yè)協(xié)會關(guān)系密切。三是德國的先導模式。即將行業(yè)協(xié)會納入科創(chuàng)中心建設(shè)總體方案，并賦予其兩項重要的功能：服務(wù)企業(yè)并代表企業(yè)參與立法和政府決策；代表政府監(jiān)督企業(yè)規(guī)范化發(fā)展。從我國的國情以及浦東的實際看，可以借鑒日本的嵌入模式和德國的先導模式。具體而言，對于浦東具有優(yōu)勢的高科技產(chǎn)業(yè)可以采取日本的嵌入模式。目前，上海市確定重點發(fā)展的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中，新能源、高端裝備、生物醫(yī)藥、新一代信息技術(shù)、新材料、新能源汽車、節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)均在浦東有聚集區(qū)，而且發(fā)展迅猛，并形成了一批高新技術(shù)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)強企業(yè)，如浦東生物醫(yī)藥、新一代信息技術(shù)和高端裝備占全市主導地位，以張江和國際醫(yī)學園區(qū)為中心的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集聚了中科院藥物所、新藥安評中心、新藥篩選中心等一所、二校、三十多個研發(fā)中心以及羅氏、西門子、勃林格殷格翰、揚子江等一批骨干企業(yè)。

作為浦東的支柱產(chǎn)業(yè)的電子信息產(chǎn)業(yè)，通信網(wǎng)絡(luò)設(shè)備及終端制造、集成電路、光電子、物聯(lián)網(wǎng)、軟件與信息服務(wù)等領(lǐng)域集聚了大批行業(yè)龍頭企業(yè)，如貝爾、宏達、中芯、環(huán)旭電子、華虹NEC等。2013年，浦東累計有1298家企業(yè)被認定為上海市高新技術(shù)企業(yè)，占全市比重約25.3%，為此必須盡快組建相關(guān)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的行業(yè)協(xié)會，以嵌入高科技企業(yè)的發(fā)展之中，促進行業(yè)間的資源共享、優(yōu)勢互補和良性競爭。而對于那些浦東尚未發(fā)展、壯大的高科技產(chǎn)業(yè)，則可以采取德國的先導模式，政府可先行組建相關(guān)行業(yè)協(xié)會，以促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

二、提升行業(yè)協(xié)會能力，引導科技資源有效配置

（一）禁止退休的政府工作人員任職于行業(yè)協(xié)會，切實推進政會分開

一直以來，行業(yè)協(xié)會的“紅頂中介”角色屢受詬病，這一政會不分的運作模式，不僅造成了行業(yè)協(xié)會重在為政府服務(wù)，而不是為企業(yè)服務(wù)。而且由于人、財、物高度依賴于政府，造成了其自我獨立發(fā)展的能力不足。鑒于此，為了推動行業(yè)協(xié)會自主運行、有序競爭、優(yōu)化發(fā)展，2015年7月8日，《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》明確了政府與行業(yè)協(xié)會要實現(xiàn)“五個分離”，即機構(gòu)、職能、資產(chǎn)財務(wù)、人員管理、黨建外事事項等分離。就浦東而言，早在2007年印發(fā)的《關(guān)于著力轉(zhuǎn)變政府職能中建立新型政社合作關(guān)系的指導意見》明確要求政府與社會組織在主體、機構(gòu)、職能、資產(chǎn)、住所和人員上實行“六分開”，兩者之間無行政隸屬關(guān)系。近年來，浦東社會組織相繼退出事業(yè)單位編制的序列，并有24名處級以上領(lǐng)導干部和26名處級以下政府部門工作人員退出社會組織。但是，實際上浦東仍然有一些行業(yè)協(xié)會依附于政府而存在，在人事、財務(wù)、業(yè)務(wù)發(fā)展和戰(zhàn)略規(guī)劃上都缺乏自己的獨立意識，只不過是表現(xiàn)形式發(fā)生了變化，由政府退休官員擔任行業(yè)協(xié)會的負責人。為了增強行業(yè)協(xié)會為企業(yè)服務(wù)的意識和自我發(fā)展的能力，必須斬斷行業(yè)協(xié)會與政府這種“藕斷絲連”的關(guān)系，應明確禁止退休的政府工作人員任職于行業(yè)協(xié)會，以徹底消除行業(yè)協(xié)會通過各種形式依賴于政府的意圖，切實推進政會分開。

（二）界定政府與行業(yè)協(xié)會的職能分工，為行業(yè)協(xié)會讓渡職能空間

目前，行業(yè)協(xié)會普遍存在行業(yè)代表性不強，人員結(jié)構(gòu)中兼職人員和來自黨政機關(guān)領(lǐng)導干部的比重偏大，以及經(jīng)費普遍緊張的現(xiàn)象，這與行業(yè)協(xié)會目前遇到的最大發(fā)展障礙——“政府行業(yè)管理權(quán)限放得不夠多”有關(guān)。在發(fā)達國家，行業(yè)協(xié)會之所以能起到協(xié)調(diào)企業(yè)間、企業(yè)與政府、產(chǎn)業(yè)集群與國際市場的作用，關(guān)鍵在于政府職能的剝離。溫州的行業(yè)協(xié)會能發(fā)揮不俗的功效，關(guān)鍵也在于政府的賦權(quán)，但是目前這種政府對行業(yè)協(xié)會的賦權(quán)并不普遍，政府部門自覺或不自覺地把行業(yè)協(xié)會作為自己的附屬機構(gòu)，把許多應該或可以由行業(yè)協(xié)會承擔的工作仍作為政府部門的工作，使協(xié)會感到無事可做，無力可為。

當前，浦東正著力推進政府職能轉(zhuǎn)變，認真界定政府、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)間的職能分工，將適宜于行業(yè)協(xié)會承擔的行業(yè)管理職能委托給行業(yè)協(xié)會行使，具體而言，那些行業(yè)“共益性”的研發(fā)事務(wù)，如行業(yè)標準的制定、檢測，認證平臺的開發(fā)以及行業(yè)“共益性”經(jīng)營事務(wù)，如行業(yè)自律、共同市場的開發(fā)等交由行業(yè)協(xié)會行使，而對于那些公共性的行業(yè)研發(fā)事務(wù)，如關(guān)系到國計民生的重大行業(yè)的技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)品開發(fā)，以及公共性的行業(yè)管理服務(wù)，如行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、扶持政策和監(jiān)督管理等，可采取政府與行業(yè)協(xié)會合作治理的方式。同時，鑒于下放權(quán)力通常是由各部門自行確定，為了避免有的部門不下放權(quán)力，或把下放的權(quán)力又收回來的現(xiàn)象，浦東應明確，下放給行業(yè)協(xié)會的部分政府職能應由人大代表、政協(xié)委員以及各種專業(yè)人士組成的專家機構(gòu)研究決定，然后再由區(qū)政府組織聽證會確定。

（三）建立內(nèi)部競爭機制和職能監(jiān)督制度，提高行業(yè)協(xié)會服務(wù)質(zhì)量

當前，浦東正在推行“一業(yè)多會”的改革試點，目的是要把協(xié)會推向市場，以提高協(xié)會的服務(wù)質(zhì)量。但是，在浦東相關(guān)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)數(shù)量和規(guī)模并不十分大的情況下，推行“一行多會”，會使行業(yè)協(xié)會陷入“會員邏輯”和出現(xiàn)公共產(chǎn)品重復供應的現(xiàn)象。一個可行的辦法是在實行“一業(yè)一會”的基礎(chǔ)上把競爭機制引入理事會，即通過在一個行業(yè)協(xié)會內(nèi)設(shè)立多個理事會，由會員根據(jù)理事會的業(yè)績，定期選舉某一理事會上任的辦法來促進行業(yè)協(xié)會提高服務(wù)質(zhì)量。這樣，變“一行多會”的外部競爭，為“一行一會”內(nèi)部多個理事會之間的競爭，既能達到通過競爭提升服務(wù)的目的，也不會增加經(jīng)濟負擔。

當然，行業(yè)協(xié)會畢竟行使一部分公共權(quán)力，有必要對其職能進行監(jiān)督。目前，不論是浦東新區(qū)行業(yè)協(xié)會，還是市行業(yè)協(xié)會，在自身的治理結(jié)構(gòu)上大多缺少自我監(jiān)督的環(huán)節(jié)，即未設(shè)監(jiān)事機構(gòu)，而且行業(yè)協(xié)會基于自身是互益性組織，對外公開的信息程度也非常有限。為此，作為先行先試的示范區(qū)，浦東應制定出一套行業(yè)協(xié)會的職能監(jiān)督制度，如對其章程及項目性活動，通過登記和公示等方式來接受政府和社會各界的監(jiān)督，以使行業(yè)協(xié)會更好地履行自身的職責。

（四）加大政府財政扶持力度，支持行業(yè)協(xié)會能力建設(shè)

當前，政府向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職能步伐緩慢的重要理由就是行業(yè)協(xié)會能力不足，擔心職能轉(zhuǎn)移后行業(yè)協(xié)會還沒有以前政府自己做得好。應該說，政府這一擔憂不無道理，因為能力不足的行業(yè)協(xié)會通常又會陷入缺資金、缺人才、缺能力的惡性循環(huán)，這就需要通過外力來打破這一循環(huán)。從發(fā)達國家的行業(yè)協(xié)會的發(fā)展來看，政府的財政扶持，對于行業(yè)協(xié)會持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。如意大利政府在1989年通過了第83號國家法律，批準設(shè)立公共資金，對由8個或8個以上的中小企業(yè)組成的商會，并且會員費超過250萬里拉的商會進行資金支持，政府提供40%的運營成本。而在意大利的南部則提供60%，并且在最初的5年內(nèi)提供70%的運營成本，而對每個商會的資金支持總額不得超過1.5億里拉，對由25個以上的企業(yè)組成的商會不得超過2億里拉；對由75個以上的企業(yè)組成的商會不得超過3億里拉。除此之外，商會還享受稅收減免的優(yōu)惠政策。目前，在行業(yè)協(xié)會改革發(fā)展的轉(zhuǎn)型過渡時期，浦東有必要加大對行業(yè)協(xié)會能力建設(shè)的財政扶持力度，例如政府可以設(shè)立行業(yè)協(xié)會發(fā)展基金，或者聯(lián)合一些社會力量成立專項基金來支持行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，尤其應對聘用關(guān)鍵性人才所需要的資金給予重點傾斜，以確保行業(yè)協(xié)會的工作人員有一個較高的收入待遇，甚至是高于政府工作人員的待遇，從而改變目前行業(yè)協(xié)會工作人員稅前年收入往往不及上海市職工平均水平的狀況，增強行業(yè)協(xié)會對人才的吸引力。

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