全社會都是監管力量

闕政

誰來監管？僅僅靠政府一家的努力，是遠遠不夠的。今后，“市場主體自律”“業界自治”“社會監督”和“政府監管”，將形成“四位一體”的綜合監管格局，調動一切積極因素，做好自貿區的事中事后監管。

2016年9月，上海市政府辦公廳下發的《進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區和浦東新區事中事后監管體系建設總體方案》，為上海自貿區的事中事后監管體系提供了頂層設計——放、管、服，成為總體思路——權限放寬，并非意味著撒手不管；反之，管更加成為放的基礎，只有管得住，才能放得開，只有管得更好，才能放得更活。

誰來監管？僅僅靠政府一家的努力，是遠遠不夠的。陸家嘴金融城對于業界自治的探索，充分發揮了行業主動性，推進了政府監管和業界自治的良性互動。除此之外，市場主體自律、社會監督，也被《方案》提到了和政府監管同樣的高度——今后，“市場主體自律”“業界自治”“社會監督”和“政府監管”，將形成“四位一體”的綜合監管格局，調動一切積極因素，做好自貿區的事中事后監管。

市場主體自律：把好風險第一關

企業是市場的主體，也應該是風險把控的第一道關。

在建筑工程領域，浦東推行讓建筑師“交鑰匙”，正是市場主體自律的一種探索。政府部門管得少了、批得少了，工程項目的質量安全如何確保？通過調研境內外的建筑業社會管理體系，浦東將在建筑領域推出許多對標國際先進管理理念的改革舉措，其中之一，就是“讓建筑師交鑰匙”。

何為“讓建筑師交鑰匙”？根據中國基本的建設程序，建筑師的主要工作是設計，而在施工階段，則僅僅是配合，并不需要進行施工現場的監督。目前浦東新區正在探索的建筑師負責制，卻以建筑師為建設單位委托的責任主體——在工程建設中，從建筑設計到工程竣工，整個過程中，建筑師都要充分發揮主導作用，最終將符合建設單位要求的建筑作品和工程，完整地交付建設單位——從某種意義上講，就是由建筑師負責“交鑰匙”。

據悉，建筑師負責制將率先在上海自貿區保稅區域推行。“這也是考慮保稅區域不涉及學校、醫院等民用建筑，更適合試驗推廣。”浦東新區規土局建設和監督管理處處長趙焜熒說，“建筑師負責制在英國、美國及香港已采用多年，建筑師的全城管理監督對工程質量和效果影響很大。”

此外，浦東還在倡導采用“工程總承包模式”，鼓勵有實力的設計和施工企業開展工程總承包，引入建設項目全過程咨詢服務，進一步完善市場服務體系的探索。

無獨有偶，市場主體自律的探索也發生在煙草機械行業。

在浦東金橋經濟技術開發區，《新民周刊》走訪了上海煙草機械有限責任公司。據悉，這家公司創建于1952年，前身是新中國成立的第一家煙草機械廠——上海煙草公司機械廠。經過60多年的發展，目前已經成為中國煙草行業具有“窗口”定位、發揮引領示范作用的裝備制造基地，年產值規模達到16億元以上。

名為“煙草”，但這里的車間并不生產香煙，而是進行煙草生產流水線的機械鑄造和加工。因為擁有世界一流的數控加工設備、精密測量儀器，具備國際先進的機械加工制造能力，公司不僅連續多年入選“中國工業專業設備制造行業排頭兵企業”，還被評為“上海市高新技術企業”。

不僅制造能力領先國際，在市場主體自律方面，煙機公司也有領先之處——“智能工廠云平臺”——這里正在嘗試“互聯網+中國煙草”的全新3D可視化管理。

“我國煙草行業經歷了自動化、柔性生產階段，已具備大數據挖掘、分析、應用的基礎，結合互聯網技術的不斷演進，實現跨領域、協同化、網絡化的創新平臺管理模式已經呼之欲出。”公司有關負責人告訴記者，“我們以貫穿生產管理全過程的‘智能制造作為生產變革的主線，將結合大數據實現精確定制和精益生產的‘制造智能作為新引擎，探索推出了‘互聯網+智能煙機設備管理平臺。”

據悉，上海煙草機械有限責任公司的“互聯網+”智能設備采用國際上專用的MES制造執行系統平臺，開發了適用于卷煙企業生產過程的管理系統，積極推動企業工作模式由“人找事”向“事找人”的管理方向轉變——數據層采用數據源代碼的采集方式，對生產線數據進行全面采集，能在2秒內實時傳輸數據；應用層是通過創新開發的屬于每個專業崗位的“我的MES管理”模塊，清晰明確界定該崗位的工作內容，實時提醒該崗位的工作人員開展相關工作，實現職能管理人員現場作業管理和交接班管理；而管理層是根據企業需求，將MES制造執行系統的生產管理、高級排產、質量管理、設備管理、物料管理、基礎管理進行實時監控，為企業生產的過程化管理和決策提供技術支撐。

與此同時，互聯網+智能設備管理平臺還采用了3D可視化技術，對企業生產現場的實景展示，運用等比例建模和源程序數據實時采集等技術手段，實現了生產現場和3D場景的實時同步展現。因此，管理人員可以在任何一個城市，坐在任何一間辦公室，只要打開智能管理平臺，就能看到各工業公司生產企業生產現場的全部實景，及相應實時生產的核心數據，僅僅通過3-5分鐘，就能夠快速有效地掌握生產設備運行狀況、設備故障機臺實時報警狀況等基本情況，為卷煙企業的設備智能管理提供決策支持。

在公司的數控中心，記者看到，除了360度弧形顯示屏上對全國各地車間的實時展示，還有一個醒目的“報警柱”，上面正在以不同顏色、代表不同緊急程度的字體，滾動播報出現故障的車間信息，例如某地某卷煙廠包裝機組需要緊急停止、某廠煙包導軌的防護門出現故障……一旦出現問題，這個可視化設備又為專家聯合診斷提供了共享平臺——管理專家通過授權，能夠在辦公PC、手持App、中控室終端等設備上，對故障設備進行遠程診斷、修正參數，培訓指導，協助企業快速解決設備疑難問題。

不僅如此，公司用多年時間，對每個零部件進行了3D建模，采用設備自動化控制系統與設備3D模型庫的實時同步計算模型，記錄每一個設備零部件的生命周期。當零部件接近最大壽命時，系統還會提醒：“某部套生命周期值達到85%，請關注庫存”，從而實現了設備從購置到保養、修理到報廢的全生命周期管理——這不僅改變了企業，也將開創“互聯網+”“大數據”時代企業管理的未來。

政府專業監督：讓大數據說話

企業監管有了“互聯網+”，政府的專業監督當然更離不開“技術”二字。

為進一步加強食品等重點行業的事中事后監管，破解食品安全風險隱患“發現難”等瓶頸難題，浦東市場監管局從2014年8月起，開始試點對高風險食品企業“全項徹查”新模式，以發現深層次問題隱患為目標，集中時間、力量，對高風險企業進行全流程、全覆蓋、全方位的徹底調查。

在“全項徹查”新模式下，市場監管局采用了“綜專結合”的方式，聯合工商部門的執法辦案優勢與食藥監、質監部門的專業技術優勢，注重問題導向，突擊性進駐企業，集中力量對每戶企業連續開展2-3天檢查，做到檢查方法“全覆蓋”、檢查環節“全過程”、檢查項目“全方位”，實現了事中事后監管模式創新。

據悉，“全項徹查”新模式在實踐中取得了顯著成效——2015年共全項徹查高風險食品企業69家，關聯上下游企業13家，發現并催促整改問題358項次，責令整改企業52家，立案查處36起，封存原料、成品42.22噸，形成了執法震懾。

與此同時，市場監管局還與互聯網平臺積極合作，謀求技術層面專業監督的升級換代——“餓了么”是一家網上訂餐平臺，主要從事餐飲配送業務，截至2016年5月，“餓了么”業務已覆蓋超過300個城市，日均交易額突破1億元，日訂單量超過330萬單。

這些日積月累下來的“大數據”，成為監管的有力抓手。2015年8月，上海自貿區市場監管部門與“餓了么”啟動“互聯網+信用監管”項目，率先探索政府數據走出“深閨”，與第三方平臺實現數據雙向流動、多方共享。目前已初步構建監管部門、網絡平臺、入網商戶、消費者四方參與的食品安全管理共治格局，形成了信用獎懲聯動機制，試點效應正在逐步顯現。

通過信息共享，“餓了么”訂餐平臺上的一些商戶信息中掛著“臉譜”，點開“臉譜”，營業執照、餐飲服務許可證和食品安全監督公示信息躍然屏上。笑臉、平臉和哭臉三種“臉譜”形象地反映了商戶的食品安全狀況，便于消費者選擇優質、安全的餐飲服務。這些數據正是由市場監管部門與“餓了么”對接，并向全社會開放共享的。這一方面可以更好地保護公眾的知情權、參與權和監督權，一方面可以督促企業自律，主動承擔社會責任。同時，消費者、媒體和行業組織等也可以直接參與監督，參與共治，如發現公示信息與實際情況不符，可以及時向平臺和監管部門反映，促進行業規范和市場監管到位。

“互聯網+信用監管”，不僅可以保護消費者權益，從長遠來看，還能對平臺上的消費者投訴、食品安全、誠信記錄等納入信用評價范疇，對每一個入網商戶形成綜合的信用質量評分，從而推動商戶更加自律規范、誠信經營。比如在“餓了么”項目中，對于不良入網餐飲單位，可以采取調整搜索排名、暫時或永久停止提供服務、通報政府部門等約束措施，加強對入駐商戶的線上管理和聯合懲戒，以提高第三方平臺餐飲服務的整體誠信度。

這種在平臺服務中形成的信用評價、投訴舉報等大數據，也將同步流向政府部門，推動“互聯網”與市場監管的深度融合，促進行政資源的有效配置，推進市場動向與政府監管的無縫銜接。一方面，監管部門將對檢查情況和市場評價良好的企業實行“遠距離監管”，充分保護創新創業者的積極性；另一方面，對檢查情況和市場評價差，甚至存在違法行為的商戶，將集中力量予以嚴管，維護市場正常秩序，促進市場公平競爭。

2016年5月24日，自貿區市場監管部門又與螞蟻金服旗下獨立第三方征信機構“芝麻信用”簽署了合作協議，打通企業與個人信用信息共享通道。在政府部門間進行信用聯合懲戒的基礎上，進一步構建市場性、行業性、社會性的多維度信用約束機制。

據悉，市場監管部門向芝麻信用提供的，主要是行政處罰、經營異常名錄、嚴重違法失信、罰款逾期未繳納等多類企業信用信息，首批總計近6萬條，數據保持實時更新。據統計，由市場監管部門提供的首批失信企業的法定代表人，在芝麻信用消費信貸場景中的平均違約率為1.2%，比平均水平高出0.4個百分點，這印證了對信用水平偏低的企業及個人開展信用聯合懲戒的必要性。

目前，已有5.9萬家企業被納入芝麻信用的“企業行業關注名單”，160多名個人被納入芝麻信用的“個人行業關注名單”，并將披露給相關合作商戶。此外，還會在各種信用服務的應用場景中，對失信者酌情予以限制——2014年，潘某曾因與他人的債務糾紛上了法院的失信被執行人名單，在最高法院和芝麻信用共享信息聯懲下，潘某被限制申請貸款、不得在網上有高消費行為。2015年，潘某所在企業由于虛假宣傳受到了行政處罰，又上了芝麻信用的重點關注名單，所以潘某將在企業信用和個人信用方面受到關注和約束——打通企業與個人信用信息共享通道，讓信用約束的“大網”從政府部門拓展至市場、社會，滲透到日常生活的方方面面，讓失信者“一處失信，處處受限”。

社會監督：引入無窮大的力量

市場主體自律了，業界自治創新了，政府專業監管的力度也進一步提升了，這就夠了嗎？不，“四位一體”還少了一環，那就是社會監督。

浦東新區前區委書記沈曉明提出過，在行政審批方面，要相信市場，采信第三方結論，減少一些重復論證、反復審查。一些政府部門逐漸把社會第三方力量引入監督體系。比如，上海國檢局就將外資認證機構美安康引入到檢測體系。

美安康是經美國Anchor Center For Certification（ACC）獨家授權的、在中國執行食品安全標準的國際化企業，它匯聚了美國食品藥品監督管理局（FDA）、農業部及學術界一批高端科學家和食品安全領域的專家委員，主要從事食品、食用農產品檢測技術開發和技術咨詢。

作為社會第三方的質檢力量，美安康有自己先進的理念——美安康專家委員會成員CharlesAhn有一句名言：“一個產品的質量不能依賴檢測來得以保障，而是要把質量保障引入到產品生產的過程中。這樣，我們就能通過從材料采購到消費的每一步來保障食品的品質。”而這正是國際上流行的“QBD”概念：Quality By Design。

美安康執行總裁斯榕給《新民周刊》舉了個例子：“比如酵素，一般都是自然發酵，容易大腸桿菌超標。而我們從發酵的過程就開始控制微生物含量，保證上市的產品是安全的，不需要等產品生產出來再進行檢測。”至于更加“看天吃飯”，不容易把控質量的水果、蔬菜等農產品，美安康的做法是從原料產地就開始嚴格把控。

這種“第三方研發實驗室”，在美國已經流行了40余年。現在，美安康來到中國，也能針對中國的進出口企業，提供全套的進出口咨詢、認證和預檢服務，幫助和國內外市場對接。針對餐飲、零售和電商等食品流通渠道，公司還提供食品供應鏈風險評估，按FDA標準定制檢測方案，定期抽樣檢查，分析潛在危險，防止食品安全事故。一句話：“讓中國人吃得更健康。”

社會監督不僅僅是第三方服務機構效力，其實，我們每個人都可以是行走的監督員。

在上海迪士尼度假區迪士尼小鎮內，不少餐飲企業已經裝上了攝像頭，可以直播整個廚房的動態——這一舉措被稱為“明廚亮灶”，是上海探索食品安全遠程監管模式的試點。

在剛剛結束的2016年食品安全宣傳周上，市食品藥品安全委員會辦公室聘請了50名市人大代表和市政協會員為本市第一批食品安全社會監督員，他們中既有疾控、醫藥、公共衛生等相關領域的學者專家，也有電信、物流等“跨界”的代表。他們在浦東探索“明廚亮灶”的試點區域迪士尼小鎮中看到：在小南國餐廳吃飯的顧客，從液晶屏上看到的不是電視節目，而是餐廳后廚：切配間、烹飪間、冷菜間、點心區四大關鍵區域的實時畫面正被高清“直播”。將后廚做飯的畫面實時播放出來，讓顧客能清楚看到食物是怎樣做出來的。

不只是迪士尼小鎮，據上海市食藥監管相關負責人透露，“明廚亮灶”工程目前正在滬上興起，上海已有2000多家餐飲店打造了“明廚亮灶”。在浦東新區的聯洋廣場，記者看到，位于廣場4樓的餐廳“西貝莜面村”，不僅將后廚搬到了餐廳入口處，呈現出全開放式的透明廚房，還在入口處的醒目位置豎起了一塊電子顯示屏，點擊觸摸式顯示屏，你不僅可以看到西貝莜面村每一樣食材的來源和保質期——比如“莜面條條”來自恩濟貿易有限公司，生產日期9月16日，保質期到10月1日；“凈冬瓜”來自上海谷裕蔬果專業合作社……還能看到企業的營業執照，轄區食品安全監督員（浦東新區市場監管局花木所），以及本店食品安全監督員。食品可以追根溯源，監管負責也落實到人。

而在浦東新區市場監管局花木所，同樣有一塊顯示屏，實時顯示轄區內的各家餐飲企業后廚視頻。這樣的視頻不僅實時可見，還能夠在云端存儲半個月，在服務器后臺存儲長達三個月，一旦有問題出現，都可以調出視頻回看。據介紹，前不久，某餐廳食客在飯菜中吃出一根頭發，最終就是通過這個系統進行了回看，解決了糾紛。

目前，浦東新區市場監管局正在大力推廣“明廚亮灶”項目，鼓勵餐飲服務單位通過采用矮墻隔斷、透明玻璃幕墻、視頻顯示等方式，將餐飲服務操作部位與環節進行展示。“上海計劃最快用2-3年，在中型飯店全覆蓋‘明廚亮灶。”新區市場監管局副局長管悍東透露，“今后，‘明廚亮灶直播不僅有畫面，還將顯示后廚的溫度，不戴帽子的操作員將被系統自動警示，消費者再去餐館的路上，就能通過手機App實時查看后廚制作食物的情況。”

透明廚房，直播廚房，未來，我們自己就是監督員，我們吃得更放心。