英日公私合作模式啟示

唐蜜

在PPP項目進行過程中，公私部門都需要面臨很大的風險。倘若風險偏向任何一方，都會對項目的實施產生不利影響。英國傳統PFI項目中風險轉移不當，造成了公共項目債務過多而面臨破產的局面，這對我國PPP發展是一個警示。

2015年被業界稱為中國PPP元年。2016年3月，李克強總理在政府工作報告中指出：“完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導基金，依法嚴格履行合同，充分激發社會資本參與熱情。”總的來看，PPP在中國歷史不久。英國則是全球PPP的先行者、收獲者。英國、日本的探索，對于中國發展PPP富有啟發意義。

英國：從PFI到PF2

上世紀80年代，撒切爾夫人擔任英國首相后，大力推行將公共部門持有的企業私有化的措施，并嚴厲打擊私人投資公共基礎設施建設的行為，以保證政府對于英國公共基礎設施建設及公共財政的掌控。政策發布后，直接導致了部分重要基礎設施的建設由于政府無法支付而擱淺，引起公眾的強烈不滿。80年代后期，政府通過了達特福德大橋、賽文大橋和英法海底隧道實施采用私人投資的方案，上述基礎設施的成功建設大大鼓勵了“私人投資用于公共基礎設施建設”的做法。1992年起，針對公路建設、垃圾與污水處理、教育和衛生等部門及政府辦公和社會福利房建設方面，英國政府開始全面推行私人融資計劃（PrivateFinanceInitiative，PFI）。英國多數政府部門有與私人部門合作的經驗，同時，隨著PFI發展的深入，除上述公共領域外，PFI還廣泛用于國防、水務等領域，截至2014年3月，英國共有728個PFI項目，資本總額566億英鎊。

盡管PFI在英國推行了較長時間，也做出了較為突出的貢獻，但是隨著問題的不斷暴露，越來越多民眾對其持懷疑與反對態度。支持者認為，PFI通過將私人企業引入公共服務的提供過程中，緩解了公共財政壓力，同時企業能利用其效率和創造力來管控風險并提高公共服務質量。PFI模式下，政府由公共服務的提供者轉變為購買者，私人部門負責公共設施的建設、維護，并從政府獲得長期穩定的費用支付，公眾得以享受高效優質的公共服務，最終實現三贏。而反對者認為，由于近年來PFI項目花費太高、建設運營進度較慢、風險分擔不合理，同時其操作過程、財務方面并不公開透明，導致私人部門在公共設施運營變得岌岌可危的情況下還持續牟取暴利。2008年全球金融危機及歐債危機對英國PFI項目的長期債務融資產生了巨大的負面影響，而新世界金融市場秩序和新會計規則的建立，使得傳統PFI費用估算的方式無法與新規則同步。雙重壓力下，2011年英國財政部宣布對PFI進行改革，次年12月發布《公私合作的新方式》（NewApproachtoPublicPrivatePartnership），宣布推出PF2。PF2作為傳統PFI的改進版，其在操作透明性、風險分擔方面做出了明確的規定。目前，在英國的小學校舍建設項目中已采用了PF2模式。

《公私合作的新方式》將傳統PFI的主要問題一一列出，并提出了相應的解決措施，以期在新的融資項目能平衡社會資本與公眾之間的利益，同時鼓勵社會資本對公共服務項目進行長期投資。

首先，傳統PFI項目中，股權投資者的獲利較高，這導致了部分公共項目在負債嚴重的情況下投資者仍繼續獲取巨額的資金，因此在PF2中，政府作為少數股東出資參與所有PF2項目，以降低杠桿比率并促進長期的穩定投資。同時，股權募集的過程中，政府要求提高資本金比例，政府資金在股本金中以小股東的方式進入，這樣既能緩解私人投資者的融資壓力，又能避免自己在參與角色中的集權，并降低政府參與的風險。由于政府資本的參與，PF2模式下的股本金比例從傳統PFI的10%增加到20%-25%。

其次，由于傳統的PFI項目采購招標過程過于復雜，不僅拖延了項目競爭過程，還大大提高了交易成本，項目服務的物有所值評價也成為“紙上談兵”。在PF2中，政府提出的改革措施主要有：整合管理機構的職能，強化IUK（英國基礎設施局）的作用，依托中央部門的專業力量進行采購；其次，IUK等專業機構有權對地方政府的采購計劃進行審批，同時規定，除財政部首席大臣特批的項目之外，發包方的采購時間不能超過18個月；推行采購流程化、簡潔化和標準化制度，即利用標準、精簡的資源配置原則和關鍵條款來推行項目的進行，縮減項目審核流程。

第三，針對傳統PFI項目要求服務涵蓋面廣、靈活性不足的問題，PF2中明確規定，部分衛生餐飲等零散的小型服務不再納入合同以降低成本；同時，在服務內容的增減方面，公共部門被賦予了更大的裁量權，并對服務的提供進行定期評估，以保證PFI項目進行的公平性與有效性。

再者，傳統PFI項目的透明度不足，這對項目的成功實施及推進造成了很大的阻礙，因此在PF2中，英國政府將信息透明作為改革的核心。將政府的審批流程公之于眾，使企業對項目有更大的確定性和把握；針對部分政府持有股權比率較大的PF2項目，要求其年度報告提供詳細全面的財務信息；要求私營部門提供實際的和預測的凈資產收益率，用于信息發布；對未來PF2項目產生的負債情況進行及時披露，為項目發包方提供更多必要信息，使他們能更有效地管理PF2合同；通過更規范的措施，滿足公眾對私人承包商的信息需求，包括建立制度和程序，如對項目資金的使用情況適當公開、在項目公司董事會中引入政府和相關代表的觀察員制度。

除了上述改革之外，針對傳統PFI項目中風險轉移不當、債務資金短效等問題，PF2中通過鼓勵公共部門更多參與到風險管理、優化債務融資結構以及制定新的評估指引，來提高長期債務資金的可得性，并更為深入地對項目物有所值評估進行指引。

日本：重視法律、人才

1991年，由于泡沫經濟的破滅，日本開始進入經濟低迷期。這嚴重影響了日本民營經濟的發展，也阻礙了“將民間活力導入公共服務領域”的改革。1999年，為了縮小政府規模，日本政府在借鑒英國推行PFI模式的基礎上，發布并推行了《利用民間活力等以促進公共設施建設之法律》（PFI法），以期能夠激活并創新日本政府的購買服務制度，同時激活民營經濟的力量。日本的PFI法一改由政府負責提供基礎設施的傳統，采取促進私人部門參與基礎設施、公共產品和服務的全新方式，在一定程度上克服了傳統基礎設施建設中的高投入、低效率和資源高消耗等弊端。PFI法頒布后的第2年，日本時任首相隨即頒布該制度的基本方針并成立“內閣府民間資金等活用事業推進室”，責令其制定有關操作流程、風險分擔、合同方式以及監管體制等方面的實施細則。

日本的PFI法堅持以效率性、公平性、透明性、客觀性以及合同主義為基本原則，允許政府部門充分利用社會力量在資金、管理以及技術等方面的優勢，通過“性能發包”和“項目融資”的方式將公共設施等的設計、建設、維護以及管理運營等業務一攬子外包給由不同企業等組成的特定目的公司（SPV），SPV可以通過服務購買型、獨立核算型或者混合型項目模式，采取BTO、BOT、BOO、RO等方式實施項目。而作為購買主體的政府部門必須事先制定購買服務的內容和質量要求并實施監管。

引進PFI模式之后，十幾年的時間里，日本的PFI發展迅速，并取得良好的經濟效益和社會效益，PFI由此成為日本公共基礎設施建設的核心力量。截至2015年3月末，日本PFI項目總數達到45015件，項目資金累計達489億日元，基本實現以最少的經費獲得最大的效果、構建政府與社會力量之間的合作伙伴關系以及激活經濟并創造新型產業等政策目的。

日本在PFI推行過程中，在健全和完善PPP模式的相關法律方面走出了重要的一步。政府通過立法手段推動公共服務向社會開放，1999年通過了《民間融資社會資本整備（PFI）法》；通過政府文件形式明確了“民間能做的事交給民間去做”的改革指導原則；相繼發布公共服務改革的政策框架與推進PPP實施的五個“指南”等。這些舉措為PPP模式在日本的推進與展開創造了良好的法律、行政和政策實施的保障和環境。2009年，日本政府進一步修訂、完善了PFI法，將原來法案中規定的PFI活動只針對道路、醫院、國家及地方自治體的辦公樓等實施，擴大到人造衛星領域，即將社會力量引入宇宙開發領域。同時，對于事前的風險評價及公共部門與私人部門的權則劃分方面，日本還專門頒布相關政策，以確保PFI能在法律的框架下順利進行。

同時，日本極其注重對人才的利用。首先，專門成立了PFI推進委員會，在全國范圍內實現了中央政府統一領導、地方政府、PFI推進機構及行業組織共同運作管理。其次，日本政府在PFI發展過程中大力鼓勵民間咨詢機構的發展，因此，日本涌現了很多專門從事大型工程項目管理及PFI項目咨詢的管理顧問公司。第三，在日本的東洋大學專門針對PFI發展成立了公私合作專業，主要針對城市管理、財務和法律政策進行深入研究，為PFI發展不斷輸送人才。

中國：發揮后發優勢

在PPP發展起步較晚的情況下，我國有后發優勢，能汲取發達國家的經驗。從英國PFI改革和日本PFI發展的案例中我們可以看到，在PPP模式下，政府既是特許權協議的當事方，又為項目的運作提供政治和法律環境。因此，政府在PPP制度構建方面，首先應做到在最高層面提供足夠的政治支持，同時應根據公共服務類型的不同進行各自框架的細化與分類，除了政策法律框架以外，PPP程序、評估、監督等技術規范都是PPP發展中必不可少的政策支持。

具體說來，公共部門應在核準項目時首先確立PPP的法律地位，再根據當前的經濟環境、項目具體情況等條件建立適合項目發展的程序，通過市場選擇合適的合作伙伴，并全面評估合作伙伴的建設及運營實力，以盡量減小資金運作風險。另外，公共部門以效率監管為前提，在市場準入、價格和普遍服務監管等方面應確定清晰的邊界。

其次，在全球經濟下行的趨勢下，應根據現行的經濟形勢、我國特點設計必要的激勵機制，進一步調動民營經濟的力量，也能較好地保證公共項目建設的順利進行。例如，在PPP項目進行中，可借鑒英國PF2的獎懲機制，若私人部門提供的產品不達標，公共部門有權削減支付額，這樣能促使私人部門更為有效地運營，并提供優質的產品和服務。

再次，合理的分擔風險是PPP項目進行順利的核心。PPP項目往往具有投資工期長、投資金額巨大、不確定因素多等特點，在PPP項目進行過程中，公私部門都需要面臨很大的風險。倘若風險偏向任何一方，都會對項目的實施產生不利影響。英國傳統PFI項目中風險轉移不當，造成了公共項目債務過多而面臨破產的局面，這對我國PPP發展是一個警示。因此，我國在PPP項目中，首先應遵循大型項目建設和運營的一般規律，將風險在參與方之間進行合理、公平的分配，這是保證PPP項目運營成功的基礎。

此外，專業化機構和人才是PPP發展的必要支撐。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經營，進行結構融資，這需要參與方能在法律、金融、財物和工程建設等方面有較為深入的研究。同時，PPP模式一經采用，便面臨著長期專業的評估、多方面的合同談判，以保證PPP項目的資金合理運行和風險合理分配等。因此，專業化機構成為PPP推進的必要保證。