虛熱的八萬億？

吳健 李學樂

市領導催促項目盡快落實到位，而財政局卻對此一直不批復，兩者的利益訴求存在矛盾，不利于項目的推進。更有甚者，一些PPP項目會跨越五六個部門，這時再自家各掃門前雪，那么項目將寸步難行。因此，如果項目實施過程中缺乏統一與協調機制，會使項目面臨停滯風險。

自從2014年財金76號文、發改投2724號文頒布以來，公私合作的PPP模式在中國掀起熱潮，在土地財政出現“拐點”之際，其作為緩解債務壓力的重要工具，為各地方政府的發展帶去了新的期待。截至2016年1月31日，納入財政部PPP綜合信息平臺庫的共有6997個項目，總投資需求為81322億元。然而有人質疑，這其實是一種虛假的繁榮，是剃頭挑子一頭熱。那么，這八萬億的盛宴簽約情況到底如何？落地的項目呈現出怎樣的特點？面臨著怎樣的困境？

基建、國企簽約熱度高

由于財政部、發改委、各省市都曾公開發布過PPP項目庫，為了統一口徑，并具有典型意義，我們選取財政部第二批PPP示范項目（206個）作為樣本進行調查研究。

華中地區簽約率最高

在這206個PPP示范項目庫中，我們跟蹤到完成簽約的項目共有66個，占總數的32.03%。根據落地項目分布省市的對比分析發現，項目簽約率最高的是華中地區，共有17個，占比為25.76%；西南地區次之，共15個，占比22.73%；排第三的是華東地區，共13個，占比19.7%。而簽約率最低的是東北地區，只有2個，占比3.03%。也就是說，全國各區域的PPP項目的落地情況發展極為不平衡。

這與各省市對PPP模式的重視程度有關。像河南省被推薦為財政部第二批示范項目的就有41個，進入簽約流程的項目個數自然會比較大，有13個，相當于東北地區的六倍以上。并且，國家經濟政策指向、城市發展熱度以及對外開放程度對項目的落地情況也會產生影響：首先，國家關于發展一帶一路、東盟自貿區規劃戰略相關政策的密集出臺，引導越來越多的企業到那里去尋找商機；其次，近年來，沿海發達省市的人力、資金等要素成本逐漸提高，企業們為適應新常態，爭取利潤最大化，紛紛轉戰內陸，富士康就是其中一例，這無疑為這些地區增添新的潛在的社會資本方。

社會資本鐘愛基建

已進入簽約流程的PPP項目所涉及的領域也呈現出“冷熱不均”的現象，總體來說，公共服務領域（養老、科技、旅游、醫療、教育、體育、文化）比較冷，基礎建設領域比較熱（水務、市政、交通）。后者共有50個項目，占總體完成情況的比例為75.76%；而前者則只有16個，占比為24.24%。具體來說，受到社會資本鐘愛，投資熱度最高的領域是水務（19個），次之交通（16個），市政排名第三（15個），這些項目的占比分別是29%、24%、23%，而對教育（1個）、文化（3個）、養老（6個）、科技（2個）、旅游（1個）、醫療（3個）等領域的項目反響平淡。這與財政部示范項目行業分布情況類似，差不多都是三七開，但與PPP運用較為成熟的發達國家的情況恰好相反。以英國為例，截至2015年3月，英國投入教育、醫療衛生、文化體育等部門的PFI（私人融資計劃，政府和私營部門合作）數目分別為171、125、17，分別占總數目（722個）的23.68%、17.31%、2.35%，三者之和占比高達43.35%，這樣就促進了國家公共服務質量的提升。從對比可以看出，我國在公共服務領域運用PPP模式還有所忽視。

就像PPP圈子里所流傳的一句話，PPP不是一場婚禮，而是一段婚姻。當PPP項目經過了項目識別（項目發起、項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證）、項目準備（財務模型構建、風險分配方案優化、項目交易結構、回報機制設計、項目實施方案撰寫）、項目采購階段（市場測試、設置資格預審條件、核心邊界條件），確定了社會資本方，這并不是終點，關鍵還在于政府與社會資本方結為親家之后，要如何處理婚后油鹽醬醋茶的問題。因為一個PPP項目動輒10年，最長可以達30年，在漫長的過程中可能存在變故，最終項目是否真的能落地，還是要看成果如何。而且這些項目中，還存在一些是在各省市的PPP項目推薦會上直接簽約，這樣沒有經過系統了解調研的，就為項目執行過程中增添了不必要的麻煩。

國企成社會資本主力

PPP項目受熱棒的程度還與社會資本方的企業性質密切相關。在將簽約樣本按照社會資本確定、屬性明晰的標準進行篩選后得到的剩余58個項目中，有國企（包括上市與非上市）、民企（包括上市與非上市）、金融機構參與的項目數量分別為47、12、4，占比分別為74.60%、19.05%、6.35%。同時，根據財政部對項目的歸類標準進行劃分，結果顯示，民企操刀的項目分布行業較為平均，國企與金融機構則大部分集中在基礎設施行業。有很多項目對資金需求比較大，對專業能力要求比較高，這時單個社會資本可能難以滿足要求，聯合體的方式應運而生。在上述206個示范項目樣本中，就有10個聯合體參與項目的運作，其中不乏國企與民企合作的案例，像白銀市地下綜合管廊試點項目就由中國一冶集團和山東華達建設工程公司來相互協作，海東市樂都區污水處理廠的項目也是如此。而上市民企如運盛醫療、人福醫藥、維爾利、永清環保更偏愛科技、醫療、市政環保領域的項目，非上市民企則滲透到交通、水務、市政、文化、養老等行業中。對國企來說，最常見的身影就是中國鐵建、中國建筑、中信集團等，只要看名字，多多少少就知道他們偏愛啥領域了。這樣的分布趨勢，與中國國企資本實力雄厚而民企稍弱的基本事實是相吻合的。

值得注意的是，雖說在PPP模式中，社會資本主要擔當著運營管理的角色，政府則主要作為監管者，而在實踐操作中，無論政府在與社會資本組建的項目公司中是否參股，它均會要求擁有“一票否決權”，以便維護項目正常運行，防止其跑偏。

三大攔路虎阻礙項目落地

想要探尋PPP項目簽約率低，涉及區域、行業冷熱不均以及民企對此反映不熱衷等一系列現象的背后原因，還要從項目的實踐操作上尋找。由于每個PPP項目都站在不同的地方政府政策、不同的行業領域、不同的對接政府部門等層面，它們都有其自身的特點，實施方案也需要量體裁衣，相應地遇到的問題也會有所不同。例如以往PPP失敗的項目中，匯津長春污水處理工程是因為政策變動迫使政府贖回項目，杭州灣跨海大橋是因為實際收益遠低于可研預期，而天津雙港垃圾焚燒發電工程是由政府缺位與民眾抵觸而不得不半途而廢。從以下三個具有代表性與典型意義的PPP項目案例，不難一窺許多社會資本對PPP項敬而遠之的原因。

項目推進缺乏統一協調

以A市水利工程項目為例。項目由引水工程和水系治理工程兩部分組成?？偼顿Y97600萬元，其中引水工程投資32700萬元，水系治理工程投資64900萬元。為了提高水利工程管理效率，減少政府財政支出，當地市政府決定采用PPP模式進行建設運營。項目采用BOT模式。由項目公司負責投融資、建設、運營、維護A市水利工程，特許經營期滿，項目公司將水利工程項目無償移交給A市政府。項目公司的股權結構為政府方30%、社會資本方70%。

這個項目中遇到的最主要問題是，項目急于開工，而PPP流程處在停滯狀態。項目在八月初進場，A市城投公司是該項目的實施主體，由于該項目投資大、時間緊，市領導也多次催促盡早將項目落實到位。但現實情況是，第三方咨詢機構配合市城投公司將《兩評報告》編制完成，并上報到市財政局。財政局的相關負責人以項目收益率過高、財政支付壓力大等問題為由，對上報的方案遲遲不批。為了項目的進度不受影響，A市城投公司將項目的引水工程部分進行公開招標，讓這部分工程先開工。

在這個項目中，市領導催促項目盡快落實到位，而財政局卻對此一直不批復，兩者的利益訴求存在矛盾，不利于項目的推進。更有甚至者，一些PPP項目會跨越五、六個部門，這時再自家各掃門前雪，那么項目將寸步難行。因此，如果項目實施過程中缺乏統一與協調機制，會使項目面臨停滯風險，也使得一寸光陰一寸金的社會資本不敢輕易在PPP項目上圈地。

PPP具體操作實施復雜

以浙江省B市污水處理項目為例。項目所涉及的污水設施包括，已運營和已建成污水處理廠4座、再生水廠1座、污泥處理廠1座、污水泵站27座；已建設和擬建設的污水處理廠4座，新建配套管網工程2項，泵站改造工程1項。當地政府決定用PPP模式進行建設運營，項目采用TOT+BOT模式運作。這屬于污水行業內較為成熟的運作方式，但由于項目類型等因素的復雜性，越來越多的問題隨著工作的不斷深入而暴露出來。

這個項目中所涉及的關鍵問題不少，首先是存量資產的處置。如目前市內已有的4座污水處理廠、1座再生水廠、1座污泥處理廠和27座污水泵站，還有泵站間的污水管網。相關方對泵站間管網的資產清理和產權所有情況進行調研發現，這些管網權屬復雜，分別歸屬于各區縣相關部門管理。經過廣泛調研確認，并不將其考慮到該項目運作范圍內，但是將通過特許經營協議的條件設置，留下解決方案以便在未來時機成熟時實施。

其次，新建項目的報價問題?？紤]到新建項目在建設完成正式運營后需要進行污水價格的調整，相關方在合同中設定了相關條款，以避免政府方與項目公司在未來新建項目正式運營時，無法就投資和運營回報協商達成一致。

還有新建項目的建設問題。根據《中華人民共和國招標投標法》中規定“招標分為公開招標和邀請招標”；《中華人民共和國招標投標法實施條例》的有關規定“已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供”，可以不進行招標。而該項目采用競爭性磋商的采購方式，因此在特許經營協議中規定中標的投資人將根據適用法律法規，通過公開招標的方式選擇施工承包商負責具體建設。

在該項目中，PPP項目執行過程中涉及許多細節性問題，像存量項目邊界的確定、新建項目上的報價問題、采購方式的確定等，這一系列的具體問題在我國出臺的政策中并沒有涉及，目前的政策一般沒有具體的實施細則，都是一些大而化之的指引。再加上PPP在我國真正興起也就兩年多時間，是個新鮮事物，成熟可參考的案例并不多。因此，當項目變得無法可依、沒有慣例可循的時候，問題自然也將一個接一個地蹦出來，這樣不確定性風險加大，給潛在的社會資本所帶來的機會成本也會增加。

相關法律效力有所欠缺

以C市軌道交通工程項目為例。該項目涉及24座車站，即22座地下站，2座高架站的建設，項目總投資約為217億元。當地政府決定采用BOT模式進行建設運營。項目由C市城投集團作為市政府授權的項目PPP實施機構，負責項目準備、采購、運營和移交等工作，具體包括編制實施方案、選擇確定社會投資人、代表政府簽署PPP項目合同、特許經營協議等相關法律文件。

而外界對于這個項目的爭論點在：C市城投集團是否能做項目的實施機構。在查找法律依據時，相關方發現起碼有兩個版本：財政部認為實施機構必須是政府的職能部門或者是行業的主管單位，也就是說必須是行政主體；而發改委則認為只要是地方政府授權的單位就可以了，至于單位的性質，是行政單位還是企業法人，是沒有區別的。這可真是公說公有理，婆說婆有理。

事實上，這兩個規范PPP項目的文件指引都不是以明確的法律或者法規的形式出現的，而是政策性文件。這兩者之間的區別比較大。政策性文件是沒有法律效力存在的，它只相當于一個指導性文件。也就是說，假如相關方在PPP合同里面違背了這個政策性文件的哪條規定，不能說合同里的這一條就是無效的。因為從法律層面來講，只有當合同中的條款違反了法律與法規的強制性條款時，才能稱其為無效。所以，在PPP項目的具體操作中經常會遇到明明有政策文件可依，卻還是這樣做可以、那樣做也可以的現象，這就需要加強PPP制度設計，以立法的形式出現。

小貼士：PPP項目篩選入庫

PPP項目篩選入庫流程走兩個階段：首先，由地方篩選符合要求的項目上報給財政部與發改委；接著，由財政部與發改委從其中按照中央的要求與規范篩選出部分項目作為示點與規范。因此，PPP項目大致分為兩部分，一個是由中央支持的，一部分是由地方政府的財政支持的。

小貼士：PPP三種路徑

政府購買指的是能夠明確政府購買的公共產品和服務，所支付的費用；

使用者購買指的是能夠明確使用者（公眾），在使用產品的過程中需要付費的部分，如門票、水費、高速收費等；

可行性缺口補助是由于項目并非明確的政府購買服務，而采取使用者付費不足以滿足合理收益，所采用的一種折衷的選擇，政府給予項目公司一定的經濟補助，以彌補缺口部分，使項目“可行”。在我國實踐中，可行性缺口補助的形式多種多樣，具體可能包括土地劃撥、投資入股、投資補助、優惠貸款、貸款貼息、放棄分紅權、授予項目相關開發收益權等其中的一種或多種。

三種付費方式之間并沒有沖突，特別是對一些綜合類項目，如區域開發，可能對不同部分采取不同的付費方式。