我國慈善監管制度的立法突破及相關問題研究

【摘 要】2016年3月16日，第十二屆全國人人民代表大會第四次會議通過了《中國人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》），自2016年9月1日起施行。該法系統地構建了我國慈善監管制度的基本框架，實現了我國在慈善監管制度方面的立法突破，具有重要的現實意義。本文對《慈善法》規定的監管制度進行評析，并對相關配套規則中應該解決的相關問題進行探討，希望促進我國慈善監管制度更加完善。

【關鍵詞】慈善法；慈善組織；監管制度

一、《慈善法》確立慈善監管制度的背景和基本內容

（一）《慈善法》確立慈善監管制度的立法背景

1.傳統監管制度失靈是監管制度改革的直接動力

現代社會中，慈善組織的宗旨是扶貧救弱，鼓勵善行，慈善組織的發展和壯大對社會來說是有益的。但是，沒有監管的慈善組織難免會做出違背慈善的宗旨的事情。我國慈善組織在近些年來丑聞不斷，影響極其嚴重。我國慈善組織監管主要由民政部門承擔，由于缺乏資源和能力，監管成效不明顯，這表明我國慈善領域建立單一的行政監管模式是失敗的。因此，必須進行徹底改革監管制度，促進慈善組織規范化。

2.積極引導公眾參與是監管制度改革的現實需求

近幾年來，公眾參與慈善活動的積極性很高，也促使越來越多的人關注慈善組織。這些年曝光的一系列慈善組織中的腐敗事件，社會公眾與媒體都起到了非常重要的作用。但是，從整體上看，慈善組織透明度很低，導致公眾和媒體缺乏有效的監督渠道。為了改變單一行政監管模式的弊端，引導社會力量積極參與慈善組織監管，必須進行監管制度改革。

3.建設服務型政府是監管制度改革的核心理念

隨著社會化的發展，以政府為主體、行政命令為主要手段的社會治理模式越來越不適應社會經濟發展的需要，甚至阻礙社會的發展。因此，黨的十八大提出要建設服務型政府。在服務型政府理念下，政府應當采取多元化、激勵性的措施促進慈善組織的發展。

（二）《慈善法》規定慈善監管制度的主要內容

1.內部監管

《慈善法》第11條和第12條規定的是慈善組織的內部監管制度。慈善組織要完善其章程，健全內部機構設置，各個機構之間要分工明確，以加強組織內部管理。此次《慈善法》明確要求慈善組織要完善組織結構，體現了對慈善組織自治性的尊重和重視，可以促使慈善組織積極加強內部管理。

2.社會監管

《慈善法》第97條規定的是社會公眾對慈善組織的監管。為了社會公眾和媒體能有效行使監督權，立法明確要求慈善組織必須要向社會公開信息，同時，賦予公眾向民政部門或者其他有關部門投訴、舉報慈善組織違法行為的權利。

3.行業監管

《慈善法》第19條和第96條規定慈善行業組織的監管職責，要求慈善組織積極推動行業交流，建立健全行業規范和標準，加強行業內部監督。慈善行業組織，具有專業性的優勢，其積極推動組織成員共同制定行業標準和規范，強化行業內部監督，對于促進行業規范化發展具有重要意義和作用。

4.行政監管

民政部門是行政監管慈善組織的主要力量。《慈善法》賦予民政部門負責慈善組織的登記管理、對慈善組織進行監督檢查、受理相關投訴和處罰慈善組織違法行為等方面的職權。民政部門應當建立慈善組織評估機制，鼓勵第三方機構對慈善組織進行評估，政府在該過程中起宏觀指導的作用，而不是干涉評估具體過程。值得注意是，《慈善法》第95條規定的慈善組織年度報告制度，這一規定改變了社會組織年檢制度，體現了慈善領域中行政監管方式的創新。

二、原有監管制度的缺陷和《慈善法》規定的立法意義

（一）原有監管制度的缺陷

之前，我國慈善監管制度主要規定在《紅十字會法》、《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》中，這些立法存在以下缺陷。

1.削弱了慈善組織的民間性。

慈善組織參與社會事務最大的優勢在于其具有民間性，能彌補政府在社會保障領域的不足。然而這些法律規定都過分強調行政機關在慈善組織發展中的作用，賦予了行政機關過多的權利來干預慈善組織，行政機關甚至直接參與各種慈善募捐活動。政府直接介入慈善組織的慈善募捐和救濟活動，勢必會影響慈善組織的民間性。

2.削弱了慈善組織的自主權

一直以來，我國政府管控思維根深蒂固，政府過度強調對慈善組織的管控，甚至直接替代慈善組織來決定慈善組織人事任免、財務、日常運行等內部事務。這些都直接干預了慈善組織的自主經營權，遏制了慈善組織的活力和自主創新，也限制了慈善組織的發展。

3.行政監管主體分散

從關于慈善組織的法律規定和實踐來看，可以歸納出我國對慈善組織進行監管的行政主體主要有各級政府、慈善組織的登記管理機關和業務管理機關、稅務部門、財政部門等。其中主要的監管部門是慈善組織的登記管理機關和業務管理機關，登記管理機關是民政部門，而業務管理機關非常混亂，根據不同的慈善組織的業務不同而有所區別。明晰慈善監管主體，確立監管主體的法律地位是慈善監管首要解決的問題。但是我國的監管制度并沒有明確監管主體，容易發生監管政策不統一和多重監管等問題，不利于慈善組織的發展。

（二）《慈善法》規定的監管制度在我國慈善立法上的意義

1.彌補原有慈善監管制度的不足

《慈善法》規定新的慈善組織監管制度，統一了慈善組織監管的主體和方式，迎合了社會公眾對慈善監管制度改革的要求，適應了慈善組織發展的現實需要，更為重要的是，這是通過立法的形式確認的新制度。

2.督促慈善組織規范化建設

《慈善法》建立新的慈善組織監管制度，目的就是要促進慈善組織管理、運行的規范化。隨著監管制度改革的成果進一步落實，通過各個監管主體的共同努力，一定能促使慈善組織規范其管理行為，促進我國慈善事業的進一步發展。

3.引導社會力量共同參與監管

《慈善法》規定新的慈善組織監管制度，賦予社會公眾、行業協會和媒體等社會力量監督慈善組織的權利，充分調動多方力量參與促進慈善事業發展的積極性，便于發揮多方力量的社會監督力量，促使慈善組織規范化發展。

4.推動服務型政府建設

《慈善法》規定的慈善組織監管制度，將極大地改變行政機關在慈善組織監管中的管控思維，促使行政機關對慈善組織盡可能地采取鼓勵、支持、培育等激勵性規制手段，從慈善事業的直接參與者轉變為宏觀調控者，賦予慈善組織更多的自主權，促進慈善組織的進一步發展。

5.促進慈善事業發展

通過監管制度改革，完善了慈善組織的內部結構，賦予了慈善組織在經營管理活動中更多的自主權，釋放了慈善組織的積極參與社會公共活動的積極性，同時積極調動多方力量發揮社會監督的積極性，一定會促進我國慈善組織的進一步發展。

三、慈善監管制度尚需補充的配套細則

《慈善法》作為我國慈善領域中一部基礎性、綜合性的法律，建立了我國慈善領域監管的基本框架，具有劃時代意義。但是，《慈善法》原則性規定太多，需要制定可操作性的具體規則，細化和補充《慈善法》的相關規定。以下是《慈善法》配套規則應當細化和補充的幾個問題。

（一）公開募捐與定向募捐的界限問題

《慈善法》將慈善募捐劃分為“面向社會公眾的公開募捐”和“面向特定對象的非公開募捐”兩種形式，并適用不同規則。公開募捐有嚴格的資格要求限制和過程規定，對于信息公開也有強制性要求，但是定向募捐在資格、程序和信息公開方面要求較低。然而，應該如何區分公開募捐與定向募捐？可以肯定的是，以對象是否特定來區分公開還是定向往往很難，正因為如此，2005年修改《中華人民共和國證券法》時明確“向特定對象發行證券累計超過二百人的”納入公開發行的范疇。如何確保在實踐中正確貫徹立法的宗旨，制定《慈善法》相關的細則時需要認真考慮。筆者認為，可以借鑒修改《證券法》的這一經驗和做法，以一定的人數作為一個輔助標準，以此來區分公開募捐與定向募捐。

（二）行政機關之間的協調問題

《慈善法》賦予監管職權的包括民政部門、稅務部門、公安部門，廣電總局等政府部門，各部門之間具體應如何行使監督權，《慈善法》的規定存在分工不清、職權重合等問題。比如《慈善法》第101條第1款規定欺騙、誘導募捐對象實施捐贈的由民政部門予以處罰，而第107條規定和第109條由公安機關依法追究責任。可以看出，行為人實施騙取捐款后，會出現民政部門和公安機關都有處罰權的情況，如何避免發生重復處罰或者推托責任的情況發生，也是制定相關細則時需要解決的問題。

（三）慈善組織的監事制度

《慈善法》通過之前，法律除了明確要求基金會設立監事制度之外，其他組織并無此項強制性要求。目前《慈善法》規定慈善組織要設立監事制度，但由于只有一條原則性規定，對于慈善組織在監事的產生方式、任職條件、監事職權、監督方式等方面并無具體規定，實踐中如何操作，因此需要配套規則進行補充和完善。

作者簡介：周立（1992-），男，漢族，陜西商洛人，就讀于四川省社會科學院法學研究所，碩士研究生學歷，主要從事民商經濟法研究。

參考文獻：

[1]譚明悅.中國慈善會長訪談錄[M].北京.中央編譯出版社.2012.

[2]曹建萍.英國慈善組織監管法律制度及其借鑒[J].行政論壇.2014（1）.