淺談政府會計改革的幾個問題

劉秀娜　張悅

摘 要：政府會計改革目前是提高政府預算管理水平的重要方面，但鑒于與企業(yè)會計相比，利益關系有很大不同，導致政府會計改革的動因和主體都會有很大不同，導致會計基礎發(fā)生重大變化，有可能造成改革動力不足，路徑多元化與復雜化，從而削弱政府會計改革的效果，本文謹以此作部分研討，以供參考。

關鍵詞：政府會計；會計主體；改革

實行預算會計與財務會計的雙體制，把“權責發(fā)生制”原則引入政府會計，編制政府財務報告是西方國家近幾十年來會計改革的共同趨勢，在此背景下，我國的政府會計改革也在逐步走向深入。鑒于我國國情的復雜性，本文就政府會計改革的幾個問題提出自己的看法，并基于此對政府會計改革的路徑做進一步的探討。

一、關于政府會計改革的動因

從會計信息論的角度，會計信息總是服務于特定的會計對象和目的，并據(jù)此來界定會計信息的范圍。因而明確我國政府會計改革的動因，對于合理界定政府會計信息的范圍，探索合適的改革路徑就具有首要的意義。

具體來說，我國政府會計改革的動因在于：

第一，對政府償債能力的擔憂。2011年，我國首次披露了政府債務的規(guī)模，當時統(tǒng)計的數(shù)據(jù)為10.7萬億元。2013年，國家審計署再次公布我國政府債務規(guī)模，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務20.7萬億元，負有擔保責任的債務2.9萬億元，可能承擔一定救助責任的債務6.6萬億元。政府債務的快速增長很自然地使社會公眾對政府償債能力產(chǎn)生擔憂，并與西方國家的“政府破產(chǎn)”相聯(lián)系，促使政府作為會計主體發(fā)布財務報告變得必要。我國自今年起試行地方政府自主發(fā)行債券，這一舉措無疑促使債權人進一步加強對地方政府償債能力的關注。

第二，對政府機構提高效能的關注。政府機構在提供公共產(chǎn)品時所消耗的資源不斷增長，由于政府機構的花費來源于公共稅收，勢必引起社會公眾對公共機構效率問題的關注，隨著社會公眾對政府效能關注程度的提高，這一動因也會得到強化。

二、關于會計主體的選擇

明確政府會計改革的動因?qū)τ谖覀兒侠泶_定政府會計信息的范圍，進而探索適當?shù)母母锫窂椒浅１匾嬛黧w的選擇既包括適用政府會計的微觀單位，也包括作為一個整體需要合并報表的政府部門。

我國情況的復雜性在于財政既要負擔立法、行政機關的費用，還負擔大量的事業(yè)單位和國有企業(yè)。從前述動因來看，政府會計應當更著重于提供作為整體的政府部門的財務狀況，或者說應該著眼于整個區(qū)域財政的財務狀況，筆者認為，政府會計改革確定的會計主體應該覆蓋全部財政負擔的立法、司法、行政機關及負有行政職責的事業(yè)單位，外加部分公益性比較強的教育、環(huán)保等事業(yè)性單位。

企業(yè)化運作的事業(yè)單位與國有企業(yè)都不應納入，但可以在財務報告中以附注的形式披露。這樣選擇的依據(jù)在于一是政府的職能在于提供公共服務，這樣能夠盡可能地使收入與費用配比。二是符合“小政府，大社會”的整體改革方向，避免整體設計過于復雜。三是避免財政的緊縮影響到相關事業(yè)單位的正常運作。在預算會計尚不健全，會計人員素質(zhì)參差不齊的情況下，如果會計主體的選擇面過寬，無疑背離了改革的動因，也使整個改革過程變得過于復雜，增加整個改革進程的難度和成本，難以推進。

三、關于政府會計的利益相關者

與企業(yè)會計相比，政府會計反映的利益相關群體相對比較寬泛和模糊，除了持有政府債券的債務人關系較為密切外，由于政府資金來源的公共性，政府機構與國有股權類似，都面臨“所有者缺位”的難題。

由此帶來以下問題：

一是會計要素的界定，具體說來就是資產(chǎn)與負債的差額如何定義，類似于企業(yè)會計中的“所有者權益”，這一部分能否以增值為目的，如果增值如何分配與會計處理。顯然這會涉及到一系列較為復雜的政府機構權限與職能話題，作為政府機構，以營利為目的顯然是不合適的，但這并不排除現(xiàn)實中相關資產(chǎn)實現(xiàn)增值，如何限制相關的資產(chǎn)增值，對增值部分如何處理，在我國相關法規(guī)中還是處于空白。

二是因為“所有者缺位”所造成的，由于會計信息使用者的模糊，會計信息的邊界與內(nèi)容都會缺乏明確的要求。政府會計應該提供哪些財務信息，信息的質(zhì)量標準如何，政府財務報告的審計都會帶來一系列的問題。事實上，在美國這樣推行政府財務報告較早的國家，能夠收到合格的審計報告也并不多見。

除此以外，對政府財務報告的改進往往也缺乏較為明確的推動力，會計難以發(fā)揮應有的監(jiān)督控制作用。對政府財務報告的改進往往取決于機構之間的利益博弈，有鑒于此，政府財務報告的管理機關應該有一定的獨立性與包容性，關于政府會計報告的內(nèi)容和相應的審計標準，應該經(jīng)過廣泛的社會討論，充分吸收學術界、政府機構、納稅人、會計學界的意見。

四、關于會計環(huán)境

與西方國家相比，我國缺乏科學有效的、透明的政府預算制度，政府預算披露還處于初步階段，政府機構與職能處于不斷改革進程之中，公民對預算的參與度還比較低，對預算執(zhí)行缺乏相應的問責機制。

政府機構債務管理尚不健全，政府公務人員的薪酬制度、養(yǎng)老保障機制也有可能會有較大的變動，這無疑會大大增加政府會計改革難度。因而政府會計的設計應該充分考慮到今后政府預算、債務管理和公務員薪酬、預算制度的變化，為今后改革留下必要的空間和彈性。

參考文獻：

[1] 歐陽宗書，狄愷，張娟，米傳軍，邱穎.美國、加拿大政府會計改革的有關情況及啟示[J].會計研究，2013（11）：3-7.

[2] 陳勁松.政府會計改革方式國際比較與借鑒[J].財會通訊，2012（11）上：107-109.

作者簡介：劉秀娜，東北財經(jīng)大學研究生，廣西科技大學財經(jīng)學院講師，研究方向：財務與會計；張悅（1973-），漢族，江蘇沭陽人，西南財經(jīng)大學經(jīng)濟學碩士，廣西科技大學鹿山學院經(jīng)濟管理系教師，研究方向：會計，金融。