地方政府融資平臺負(fù)債經(jīng)營財務(wù)風(fēng)險分析

摘 要：地方政府融資平臺因其經(jīng)營性質(zhì)特殊，所以相對普通企業(yè)來說，負(fù)債經(jīng)營財務(wù)風(fēng)險更為明顯。本文分析了當(dāng)前政府融資平臺的負(fù)債經(jīng)營財務(wù)風(fēng)險的特點(diǎn)，提出在預(yù)算法修訂這一新的歷史階段，在國家明確提出要剝離融資平臺的政府融資職能的前提下，平臺公司必須通過轉(zhuǎn)型升級、走真正的市場化道路才能從根本上控制負(fù)債經(jīng)營引起的財務(wù)風(fēng)險，實現(xiàn)企業(yè)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺；負(fù)債經(jīng)營財務(wù)風(fēng)險；風(fēng)險控制

一、負(fù)債經(jīng)營與財務(wù)風(fēng)險

（一）負(fù)債經(jīng)營的內(nèi)涵及原因

1.負(fù)債經(jīng)營的涵義

負(fù)債經(jīng)營是指企業(yè)自有資金無法滿足企業(yè)的正常營運(yùn)、擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模、開創(chuàng)新產(chǎn)品新事業(yè)等產(chǎn)生的財務(wù)需求時，通過銀行借款，商業(yè)信用和發(fā)行債券等形式獲取資金，彌補(bǔ)企業(yè)的資金短缺，使企業(yè)資產(chǎn)不斷得到補(bǔ)償、增值和更新的一種現(xiàn)代企業(yè)籌資的經(jīng)營方式。

2.負(fù)債經(jīng)營的原因

負(fù)債經(jīng)營形成的最主要原因是企業(yè)的自有資金不能滿足其正常的生產(chǎn)經(jīng)營和發(fā)展擴(kuò)張的需要。

根據(jù)Weston & Brigham的企業(yè)金融生命周期理論，當(dāng)企業(yè)處于創(chuàng)立期時，資金來源主要是創(chuàng)業(yè)者的自有資金，資本化程度較低。

此階段企業(yè)信用等級較低、盈利能力較弱，融資能力也較差，只能依靠自有資金；當(dāng)企業(yè)處于成長期時，資金來源主要是自有資金、留存利潤、商業(yè)信貸、銀行貸款等，易存在一定的資金缺口。

此階段企業(yè)信用等級提高，盈利能力增強(qiáng)，相較創(chuàng)立期而言，融資能力有所加強(qiáng)，但存在發(fā)展的不確定性，不易進(jìn)入資本市場進(jìn)行直接融資；在成熟期時，則包括了以上的全部資金來源，投資回報趨于平衡，不易產(chǎn)生資金缺口，但信用等級高，易進(jìn)入資本市場和公開債券市場進(jìn)行直接融資，同時間接融資也較為容易；當(dāng)企業(yè)處于衰落期，則是金融資源撤出，企業(yè)進(jìn)行并購、股票回購及清盤等，投資回報開始下降，信用等級降低，直接融資和間接融資都較難。

（二）財務(wù)風(fēng)險的內(nèi)涵及原因

1.財務(wù)風(fēng)險的內(nèi)涵

財務(wù)風(fēng)險是企業(yè)在財務(wù)風(fēng)險管理過程中必須面對的一個現(xiàn)實問題，財務(wù)風(fēng)險是客觀存在的，企業(yè)管理者對財務(wù)風(fēng)險只有采取有效措施來降低風(fēng)險，而不可能完全消除風(fēng)險。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，不少企業(yè)為了在激烈的市場競爭中求得生存和發(fā)展，進(jìn)行盲目擴(kuò)張出現(xiàn)風(fēng)險。

2.財務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的原因

財務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的原因有很多種，包括內(nèi)因和外因。內(nèi)在風(fēng)險有企業(yè)自身經(jīng)營狀況以及財務(wù)管理能力等，外在風(fēng)險是行業(yè)低迷以及國家宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化等。

（三）負(fù)債經(jīng)營引起的財務(wù)風(fēng)險

負(fù)債經(jīng)營會為企業(yè)帶來經(jīng)營杠桿，同時，也會引起企業(yè)的財務(wù)風(fēng)險。負(fù)債經(jīng)營風(fēng)險是指企業(yè)借入資金給財務(wù)成果帶來的不確定性。它包括負(fù)債經(jīng)營導(dǎo)致的所有者收益下降的風(fēng)險，也包括負(fù)債經(jīng)營可能導(dǎo)致企業(yè)財務(wù)困難甚至破產(chǎn)的風(fēng)險。

由于企業(yè)負(fù)債產(chǎn)生的固定資金成本可以在稅前抵扣，且并不隨企業(yè)利潤水平的變化而變化，所以適度負(fù)債會使普通股每股收益變動率會遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于息稅前利潤變動率，從而產(chǎn)生經(jīng)營杠桿。

但是，另一方面，過度負(fù)債也會產(chǎn)生一系列財務(wù)風(fēng)險：

1.承擔(dān)到期無法償還債務(wù)的風(fēng)險

債務(wù)資本有固定的到期日，有固定的利息負(fù)擔(dān)，是通過抵押、質(zhì)押等擔(dān)保方式取得資金，資本使用上可能會有特別的限制。企業(yè)必須要有一定的償債能力，保持資產(chǎn)流動性和資產(chǎn)報酬水平，作為債務(wù)清償?shù)谋Ｕ希瑢ζ髽I(yè)的財務(wù)狀況有很高的要求，否則會給企業(yè)帶來財務(wù)危機(jī)，甚至破產(chǎn)。

2.承擔(dān)利率變動的風(fēng)險

債務(wù)籌資有固定的期限，到期需償還本金和利息，不能形成企業(yè)的穩(wěn)定資金，只能作為補(bǔ)充性資本來源。而且籌集債務(wù)需要信用評級，沒有信用基礎(chǔ)的企業(yè)和新創(chuàng)企業(yè)，很難取得足夠的債務(wù)資本。并且如果銀行利率變動將影響企業(yè)的承擔(dān)利率的能力。

3.增加企業(yè)再籌資的風(fēng)險

企業(yè)如果有了很大的負(fù)債規(guī)模，那么這個企業(yè)如果再一次進(jìn)行融資時候會造成企業(yè)的再融資風(fēng)險，企業(yè)再融資能力將會大大削弱。

二、地方政府融資平臺的負(fù)債經(jīng)營財務(wù)風(fēng)險

地方政府融資平臺是國家《預(yù)算法》修訂前，各地方政府為了彌補(bǔ)當(dāng)?shù)厣鐣裆⑹姓A(chǔ)設(shè)施建設(shè)上巨大的資金缺口而成立的投融資主體。

目前，我國各地的地方政府融資平臺公司都擔(dān)負(fù)著各個地方政府社會民生、市政基礎(chǔ)設(shè)施等公益或公益性項目建設(shè)及為其籌集龐大資金的重?fù)?dān)。

其負(fù)債經(jīng)營的財務(wù)風(fēng)險特點(diǎn)是：

（一）資金結(jié)構(gòu)組成中負(fù)債所占比例較高，償債壓力較大

地方政府融資平臺公司因其性質(zhì)是地方政府出資成立的國有企業(yè)，在評級和金融機(jī)構(gòu)眼中，它就是地方政府的代表，政府是其隱形擔(dān)保，所以這類公司只要是市級平臺，資產(chǎn)達(dá)到一定的規(guī)模，很容易就能得到評級機(jī)構(gòu)的AA以上評級，較易進(jìn)入銀行間債券、信托市場，金融機(jī)構(gòu)授信額度也較大。

另一方面，從目前我國各地的融資平臺公司的情況來看，大部分平臺公司是企業(yè)法人而不是公司法人，并且是國有獨(dú)資公司，不進(jìn)行上市融資。從公開報道中可以看到，2014年11月28日，上海城投集團(tuán)作為上海市國資委旗下資產(chǎn)總量最大的企業(yè)之一，改制為上海城投（集團(tuán)）有限公司，才確立其公司法人的地位。部分企業(yè)只是其下屬子公司上市，或利用上市公司進(jìn)行委托貸款進(jìn)行融資。同時，因主要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所以企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模雖然很龐大，但是流動性較差，在建工程、固定資產(chǎn)所占比例巨大。

所以，平臺公司更容易通過銀行貸款、委托貸款、發(fā)型企業(yè)債券、信托等形式籌集資金，且資金需求較大，從而導(dǎo)致其負(fù)債比例較高，很多平臺公司特別是大量存在的縣級平臺公司負(fù)債率都在70%以上，甚至高達(dá)100%，償債壓力巨大。

以天津濱海新區(qū)建設(shè)投資集團(tuán)有限公司為例，根據(jù)中國銀行間市場交易協(xié)會網(wǎng)站顯示的該公司2014年度短期融資募集說明書披露，其主要控股子公司有10家，在這10家中，2013年12月31日的資產(chǎn)負(fù)債率超過50%的共有8家，超過70%的共有5家，資產(chǎn)負(fù)債率最高的天津海河下游開發(fā)有限公司達(dá)到85.6%。

（二）融資平臺的政府背景導(dǎo)致經(jīng)營決策的非市場化

作為地方政府成立的融資平臺，主要作用就是為本地區(qū)財政資金無法滿足的公益、半公益性建設(shè)項目籌集資金，所以其存在本身就是政府的指令，主要經(jīng)營內(nèi)容也是替政府進(jìn)行民生項目及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

以某市為例，該市有多個部門下屬的平臺公司：建設(shè)局下的城投集團(tuán)，主要為該市進(jìn)行市政道路橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并進(jìn)行資金籌措；房管局下的保投集團(tuán)，主要為該市進(jìn)行保障房建設(shè)并進(jìn)行資金籌措；交通局下的裕豐集團(tuán)，主要為該市進(jìn)行國省干道、高速公路建設(shè)并進(jìn)行資金籌措；財政局下的國控公司是該市資產(chǎn)規(guī)模最大的平臺公司，也是上述多個公司的母公司，它是為全市進(jìn)行統(tǒng)籌資金籌措。

這些平臺公司的經(jīng)營決策多數(shù)都是市政府的統(tǒng)籌決策，每個平臺公司每年都有財政部門統(tǒng)籌全市資金缺口而制定的融資定額，這些資金還將是以統(tǒng)貸統(tǒng)還的形式統(tǒng)籌用于全市的項目建設(shè)。平臺公司籌集資金后，按照政府統(tǒng)籌安排項目建設(shè)資金缺口投放，卻并不掌握這些資金的實際使用情況。同時，這些公司大部分經(jīng)營的是公益性質(zhì)的項目，無法產(chǎn)生有效的現(xiàn)金流入。因此，平臺公司無法有效改善其資金結(jié)構(gòu)，降低負(fù)債比例，只能依靠“借新還舊”的方式償還到期債務(wù)。

（三）平臺公司管理人員不夠?qū)I(yè)

依托于各級政府部門成立的平臺公司，管理人員很多都是從政府各部門選派的，部分已經(jīng)脫離公務(wù)員身份，還有部分并沒有脫離公務(wù)員身份，甚至在一些縣級融資平臺只是與當(dāng)?shù)夭块T是“一套人馬，兩塊牌子”。

比如，某縣財政局下的平臺公司，其法人就是財政局的局長，工作人員也是財政局的工作人員，工作地點(diǎn)仍在財政局內(nèi)，只是在財政局門口同時又掛了一塊“某某縣國控公司”的牌子。它們并沒有專業(yè)的企業(yè)管理人員、從事投融資的工作人員。這種現(xiàn)象在全國各地處處可見。因此它們在管理上還類似于行政機(jī)關(guān)的管理方式，不符合現(xiàn)代企業(yè)制度，缺乏專業(yè)人才，經(jīng)營管理還較為落后。

三、地方政府融資平臺公司財務(wù)風(fēng)險控制建議

針對地方政府融資平臺的特殊性，現(xiàn)提出以下建議來控制其負(fù)債經(jīng)營引起的財務(wù)風(fēng)險：

（一）加快融資平臺的轉(zhuǎn)型升級

2014年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）明確提出，剝離融資平臺公司的政府融資職能。2016年1月11日，財政部發(fā)布《對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》指出，將取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型改制。在地方債緊逼的情況下，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的政府融資平臺已經(jīng)啟動了“轉(zhuǎn)型升級”，上海城投集團(tuán)的改制就是順應(yīng)國家43號文的要求，主動求變。

但是中西部很多地方政府的投融資平臺還處于發(fā)展的初級階段，甚至有的平臺公司才剛成立不久，戰(zhàn)略定位、產(chǎn)業(yè)布局還沒有完善，此類平臺公司如何轉(zhuǎn)型升級顯得尤為突出。平臺公司只有通過轉(zhuǎn)型，才能解決高負(fù)債率的根源。

（二）建立現(xiàn)代企業(yè)制度，改善經(jīng)營結(jié)構(gòu)

平臺公司應(yīng)堅持“政企分開，管理分類”的思路，學(xué)習(xí)民營企業(yè)的發(fā)展，確立產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，通過機(jī)制創(chuàng)新、管理提升來實現(xiàn)價值創(chuàng)造、回報社會的良性發(fā)展機(jī)制。

政府部門要盡量降低對平臺公司經(jīng)營決策的影響，針對政府需要承擔(dān)的社會民生、市政基礎(chǔ)設(shè)施類項目建設(shè)任務(wù)，可以積極運(yùn)用PPP模式，鼓勵社會資本參與建設(shè)，鼓勵混合所有制經(jīng)營，政府通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)等方式滿足城市建設(shè)發(fā)展需要。

（三）吸引專業(yè)人員進(jìn)入管理層，提高人員專業(yè)素養(yǎng)

在平臺公司轉(zhuǎn)型的同時，完成管理人員與政府部門的脫鉤，原享有公務(wù)員身份的人員只能二選一，要么離開公司，要么脫離公務(wù)員身份。

同時，吸引專業(yè)管理人員，提升企業(yè)管理水平，招攬專業(yè)投融資人才，進(jìn)行專業(yè)操作，提高企業(yè)盈利能力。

四、結(jié)語

市場經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)生存、發(fā)展都與負(fù)債相關(guān)。地方政府融資平臺要想健康發(fā)展，必須正確對待負(fù)債帶來的財務(wù)風(fēng)險，必須順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，加速轉(zhuǎn)型升級，走真正的市場經(jīng)濟(jì)之路。

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作者簡介：毛慧芳（1979-），女，河北石家莊人，碩士，中級會計師，現(xiàn)任職于石家莊市發(fā)展和改革委員會，兼任石家莊市城聯(lián)建設(shè)投資開發(fā)有限公司（石家莊裝備制造產(chǎn)業(yè)園區(qū)融資平臺公司）財務(wù)主管。