陜西地區地下水保護的法制淺析

鄒燕紅 劉莉

摘要： 地下水資源過量超采和水質污染等問題日益凸顯，本文針對陜西省的特殊水情以及國家對地下水資源管理的新要求，提出通過立法加強地下水資源管理與保護，用法律的強制手段調整水資源保護制度的內部機制，進一步完善的法律保障制度，保證陜西省經濟社會的可持續發展。

Abstract： The problems of excessive exploitation of groundwater resources and water pollution are highlighting increasingly. In this paper， the special water regimen in Shaanxi Province and the national new demands on the management of groundwater resources are analyzed. It is proposed that administration and protection of groundwater resources is strengthened by legislation. The enforcement of law is used to adjust the internal mechanism of water resources protection system to further perfect the system of legal protection and ensure guarantee the sustainable development of economic society in Shaanxi Province.

關鍵詞： 地下水；資源保護；法律；制度

Key words： groundwater；resources protection；legislation； regimen

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）09-0253-02

0 引言

地下水是水資源的重要組成部分，在保障城鄉居民生活、支持經濟社會發展和維護生態平衡等方面發揮著十分重要的作用。據水利普查統計，陜西全省地下水可開采量為40.36億立方米，多年平均開采率已達74.6%，2012年全省地下水開采量為33.42億方，占全總用水量的38%，其中關中、陜北地下水開發量分別占到各自總用水量的50.16%、40.3%，其中西安、咸陽、寶雞、渭南市及楊凌區近年來地下水總開采量為27億m3，占該區總供水量的60%。導致部分地區出現了集中連片的降落漏斗，地下水水位大幅度下降。陜西水資源嚴重缺乏，已成為制約陜西經濟社會發展的瓶頸問題[1-3]。法律手段以其特有的規范性、強制性特點，通過界定相關主體權利和義務、強制保障這些權利義務的實現來滿足多元的、不同的利益需要，成為緩解地下水超采最有效、有力的措施。

1 立法現狀及存在問題

當前，陜西省水資源管理方面的法律制度體系已初步形成。地方性法規層面和地方性規章層面的《陜西省實施<中華人民共和國水法>辦法》、《陜西省取水許可制度實施細則》（2004年修訂）、《陜西省節約用水辦法》等等立法充實和完善地下水資源管理的相關內容。同時省政府先后修訂完善了節約用水、取水許可、水資源費征收管理辦法；宏觀對我省水資源開發利用、節約保護和治理配置進行了全面規范。總體來說，陜西省初步建立起了符合實際的水資源管理與政策法規體系，水資源統一管理格局基本形成。目前，現有地方性法規為加強水資源管理提供了重要的法律依據，關于地下水管理的主要法律制度內容都有所涉及。但在強調法治、依法行政，特別要求立法的科學性、嚴密性、切實可行的今天，對比地下水面臨的嚴峻形勢和地下水管理工作需要，立法仍存在著不足[4-6]。

1.1 系統規范地下水管理的地方性立法缺位

陜西省關于地下水資源管理的規范分散在《陜西省實施<中華人民共和國水法>》，《陜西省城市飲用水水源保護區環境保護條例》，《陜西省取水許可制度實施細則》（2004年修訂）等相關的地方性水資源管理的法規和規章中。且規范中多是以整個水資源作為規范和調整對象，與地下水管理直接相關的內容少、針對性不強且大多為禁止、限制性規定。如《西安市城市飲用水源污染防治管理條例》中第10條、11條等都是對城市飲用水地下水源保護區內的行為進行禁止性規定。其次相關立法條款不完整且原則性較強，如陜西省制定的《陜西省城市飲用水水源保護區環境保護條例》，將城市飲用水水源已經劃定為保護區進行重點保護，但存在遺漏農村水源保護的問題。目前的地下水立法對破壞地下水的行為缺乏足夠的約束力和威懾力。

1.2 地下水管理體制協調性缺乏

長期以來，地下水管理保護相關工作分屬水利、國土、城建、環保等部門管理。地下水開發利用和保護中普遍性存多龍治水的現象。以西安市為例：即便地下水、地熱水由水利部門統管，但是城區地下水動態監測等資料仍掌握在市政規劃等部門手里，這樣機制不利于資料共享。再如渭南市政府規定地熱水，礦泉水管理權限歸地礦部門，導致水利部門在開展地熱水利用，管理與保護工作中遇到困難。現行這種的分割管理體制其一存在職責不清問題，使其在實施水資源管理活動中，助長了部門利益。其二這種體制極度容易造成職能的重疊，職能交叉、重復等問題，容易導致一些政府職能的缺位。其三現行的水資源分割管理體嚴重制阻礙了涉及水資源管理的不同行政部門之間的信息交流，無法真正實現地下水管理目的。

1.3 地下水的法律制度不完善

目前，陜西省地下水管理主要依據的《水法》《陜西省實施<中華人民共和國水法>辦法》等相關條款，地方性法規雖然確立了超采區管理、總量控制和定額管理等一系列制度；《陜西省城鄉供水用水條例》《西安市城市飲用水源污染防治管理條例》《西安黑河引水系統保護條例》等盡管在城市區域規章制度建設方面對飲用水源保護做了明確的規定，但結合實際，由于不具有所法律應具備的明確性和完整性，缺乏操作性，如超采制度中對何為超采并沒有規定標準，只具宏觀指導意義；人工回灌制度缺乏前瞻性、完整性；取水井管理制度缺失，針對性的陜西省規章制度依然缺乏，不完善的制度體系最終難以形成有效保護地下水管理的機制。

2 推進水資源管理立法的路徑選擇

2.1 盡快出臺相應地下水資源管理條例

依法管理是加強地下水管理的必由之路。地下水的合理開采，都需要專門的法規予以保障，應從確保地下水安全、地下水可持續利用高度出發，綜合考慮我省各個水源地保護管理的實際情況，結合本地區經濟社會發展實際，加快制定《陜西省地下水資源管理條例》，將其定位為陜西省地下水資源管理領域的指導性法規，將作為各地市地下水資源管理領域的一般法，為各個市及縣區水源地保護提供更加明確的法律法規依據。而目前，陜西省西安市及榆林市均已經出臺了各自的地下資源管理條例，這也為《陜西省地下水資源管理條例》的出臺奠定了一定的基礎。條例中將對分散于不同地方性法規和規章中、與地下水管理密切相關的重點制度做總體收攏，吸收、完善，使之成為一部統領地下水管理的綱領性法規。加快制定此條例，以便規范人們的地下水行為，把地下水的管護納入嚴格有序的法制機遇。

2.2 理順地下水管理的體制

在調查研究的基礎上，根據本地區實際情況，修訂完善現有地方性法律法規，認真落實國務院《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》。爭取通過以推進《陜西省地下水資源管理條例》立法為重點，依法確立地下水管理的體制。在地下水管理與保護領域中，理順地下水管理的體制相關法規的立法工作：其一明確，明確各級政府地下水管理權限和職責；其二努力建立最嚴格的地下水開發利用監管體制，確立地下水開發、利用和保護的責任和措施；其三，建立起地下水環境保護的綜合協調機制，使地下水主管部門之間不僅要注重相互協調，而且要在遇到問題時能夠聯動解決相關問題，從政策制度層面使地下水資源可持續利用得到根本上的保障。實行最嚴格水資源管理機制和措施，建構我省完善的地下水資源安全法律保障機制，從根本上解決我省突出的地下水資源問題，促進最嚴格水資源管理制度的貫徹落實。

2.3 結合地區實際，建立完善相關制度

對陜西省現行地方性法規中已經確立但尚不完善的制度，比如規劃水資源論證制度、超采區管理制度等，應當進一步完善，增強實用性和可操作性。針對超采制度，應進一步細化《水法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》中關于地下水超采區管理有關規定，進一步明確縣級以上人民政府在地下水超采區治理、替代地下水源工程及其配套灌溉工程建設中的責任。確定地下水禁止開采區、限制開采區和一般超采區開鑿取水井應遵循的基本原則。借鑒發達國家先進的人工回灌制度，結合我省地下水開采、利用的實際情況，建立完整的人工回灌機制。在地下水管理工作中急需但尚屬立法空白的制度如盡快建立取水井制度。

盡快需引入公眾參與制度，彰顯地方的特色以及地方立法的民主性。立法工作中要豐富和完善民主立法形式，以便擴大社會對立法工作的有序參與；再次發揮公眾對自己水資源權益的保護作用，加強公眾參與制度的監督作用。地下水保護是一項系統工程，其保護需集多項制度綜合治理于一體的活動，只有各方面制度相互配合協調才能有效開展地下水資源的工作保護利用工作。另一方面在地方立法在制度的設計中必須盡快轉變這種“禁、罰”字當頭的價值取向，采取鼓勵和獎勵機制促進人們從被迫合法用水轉向自覺合理用水、自覺主動地減少、消除破壞水資源、浪費水資源現象方向轉向良好用水習慣，為整個社會早日形成良好的節約用水風氣而努力。

3 結論

綜上所述，陜西省水資源短缺，自大規模開發利用地下水資源以來，地下水有力地保障了農業用水，以及城市生活和工業用水。隨著地下水資源過量超采和水質污染等問題的日益凸顯，加強地下水資源管理，已經成為新時期國家水資源管理工作的重要方面。無論從陜西省的特殊水情還是國家對地下水資源管理的新要求來看，只有充分認識地下水資源管理與保護的重要性，通過立法切實加強地下水資源管理與保護，用法律的強制手段調整水資源保護制度的內部機制，實行一套完善的法律保障制度，才能滿足經濟社會發展對水的需求，保障全省經濟社會又好又快發展。

參考文獻：

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