街道辦事處在社區治理中的作用研究

劉美池

【摘 要】治理理論認為在現代社區發展過程中，國家、社會組織、居民都應發揮其主體作用，參與到社區治理的過程中。元治理理論作為治理理論的補充和完善，特別強調在發展中國家，政府應在社區治理中起主導作用。我國社區治理主要面臨的問題是居委會行政色彩濃厚和社區社會組織發育水平較低。解決這兩個問題都要發揮街道辦事處的主導作用，因為只有街道辦積極主動地理清與居委會的關系并向社會組織轉移部分公共服務職能，社區治理才有可能實現。

【關鍵詞】元治理；街道辦；居委會；社會組織

一、元治理理論

治理是學界普遍認可的社區管理方式。它要求政府、社會組織及公民之間以合作、協商和對話而不是命令、控制的方式共同管理社區。雖然治理較統治更適用于現代社會，但治理也存在失效問題，因為它過高地估計了市場和公民社會的作用。福山曾指出：“國家建構也許比治理更重要，一個強有力的國家也許比自組織治理更重要，尤其對于廣大的第三世界國家而言。”治理失效主要體現在目標設定、信任維系和體制協調困難等諸多方面。

鑒于治理存在失敗的可能，學者提出了各種治理理論作為補充和發展，例如“健全的治理”、“善治”和“元治理”等。其中元治理特別強調政府在治理過程中的作用，是治理的治理。該理論最早由英國政治理論家杰普索提出，他認為元治理的目的是對市場、國家、公民社會等治理形式、力量或機制進行宏觀安排的組合治理機制。他指出，“雖然治理機制可能獲得了特定的技術、經濟、政治和意識形態職能，但國家（政府）還是要保留自己對治理機制開啟、關閉、調整和另行建制的權力”。“然而元治理并非建立一個至高無上、一切治理安排都要服從的政府，相反，他承擔的是設計機構制度，提出遠景設想，它們不僅促進各個領域的自組織，而且還能使各式各樣自組織安排的不同目標、空間和時間尺度、行動以及后果等相對協調。”

二、社區治理面臨的問題

（一）居委會行政化色彩濃厚

社區居委會，按照《憲法》和《地市居民委員會組織法》的要求，是城市“居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。社區居委會的法律地位從根本上規定了作為區政府派出機構的街道與自治組織的居委會，應是指導、支持與幫助的關系。而非命令、領導與執行、被領導的關系。然而現實的情況是社區居委會成為了街道辦事處的下級，成為準行政機構。

（二）社區社會組織發育不完全。

我國社會組織的發展與西方相比，仍處于起始階段，無論在數量上還是承擔的職能上都還極為有限。社會組織的發展也受到制度環境及其自身的影響和制約。概括而言，社會組織在參與社區治理過程中主要面臨的問題是數量少，承擔的公共服務有限。導致社會組織數量較少不能滿足公共服務需要的原因主要有兩個：一是政策法規的限制；二是政府部門在制度、機制上對社會組織的支持度不夠。

三、街道辦事處的作用

（一）街道辦在改革居委會過程中的作用

居委會改革的目標是功能復位——從街道辦事處的“腿”變為真正的具有獨立地位的治理主體。實現居委會功能復位，街道辦應從以下幾個方面著手：

1.支持社區成立居民代表大會

目前街道辦包辦社區居委會選舉的情況不利于居委會自治權的實現，也不利于其發揮治理主體的積極性。另外當前鑒于我國居民參與程度較低，成立居民大會在許多地方還不現實。因此，街道辦事處應支持社區成立居民代表大會，再由大會選舉出居委會，選出的居委會不再受街道的控制，而是對居民代表大會負責，因而只對居民負責。

2.改變觀念，財政撥付制度化

街道辦事處需要轉變的一個觀念是居委會既然拿了街道辦的經費就理所應當地接受街道辦的領導。居委會接受的是納稅人的錢，應為納稅人服務。當然這個觀念的轉變還需要其他的制度支持。例如居委會經費撥付專門化，專款專用，不能隨意截留、克扣。

3.理清街道辦事處與居委會的職責

理清街道與居委會的職責首先需要將社區事務分類。社區事務一般分為行政事務、專業性服務事務及自治性事務。這三者分別由街道、社會組織和居委會來承擔。

（二）街道辦在培育社會組織過程中的作用

政府掌握了絕大部分公共服務的資源，社會組織的發展空間受到了極大限制。因此發展社會組織，政府（街道辦）掌握著主動權。

針對社會組織成立困難，數量較少，承擔的職能有限的問題，一些地方由街道主導，設立了社會組織服務中心。如上海長壽街道的民間組織服務中心和南京車站街道辦社會組織中心。前者并非政府部門，而是政府主導建立的民間服務組織，它以服務社區組織為宗旨，發揮著培育、管理社會組織的功能。后者則完全是街道的下設部門，它的組成人員、經費來源均是政府。雖然兩者的性質有所不同，但它們都為社會組織進駐社區提供了平臺和渠道，以資金、政策等不同方式，為社會組織可以在更廣泛的領域承擔角色并逐漸成長為社會管理控制體系的有機組成部分提供了有力條件。

那些已經在運作但沒有條件注冊的社會組織，只要在服務中心登記備案，就可以獲得街道在資金、場地方面的支持。通過街道與服務中心的授權和合作，街道開始向外轉移服務，不僅減輕了自身的壓力，而且引入市場競爭及社會組織的參與。隨著這種合作機制的良性運轉，政府購買公共服務逐漸步入常態化和制度化的軌道，社會組織也在與街道的合作中發展壯大起來。

由此可見，在街道辦、居委會和社會組織三個社區治理主體中，街道辦居于主導地位。它掌握著社區治理的大部分資源，無論在與居委會的關系中，還是與社會組織的關系中，它的強勢地位都不言而喻。因此，確立居委會的自治主體地位、培育社會組織參與社區治理進程都需要街道辦以開放、包容的態度發揮作用。

參考文獻：

[1]郁建興.“治理與國家建構的張力”，《馬克思主義與現實》，2008年第1期.

[2]俞可平主編.：《治理與善治》，社會科學文獻出版社，2000年版，第78頁.

[3]丁冬漢.“從元治理理論視角構建服務型政府”，《海南大學學報（人文社會科學版）》，2010年第5期.