公共文化服務政策法規立法情況調查

□文/馬曉萌劉坤崔國華（河北大學管理學院河北·保定）

公共文化服務政策法規立法情況調查

□文/馬曉萌劉坤崔國華
（河北大學管理學院河北·保定）

［提要］本文通過對中央和地方公共文化服務政策法規按主題、時間、地區進行對比分析，闡明我國公共文化服務立法現狀及原因。

公共文化服務；政策法規；主題；時間；地區

收錄日期：2016年9月8日

一、背景說明

（一）調查背景及目的。公共文化服務是指基于社會效益，不以營利為目的，為社會提供非競爭性、非排他性的公共文化產品的資源配置活動，是政府公共服務的重要組成部分。其對于保障公民基本文化權利、促進我國文化事業發展等都具有重要意義。2006年9月頒布的《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》明確提出要“形成實用、便捷、高效的公共文化服務網絡”。而作為公共文化服務體系的基本要素之一，公共文化政策法規在我國雖早已有之但并不完善。近年來隨著公共文化服務尤其是公共文化服務體系概念的明確提出和依法治國基本方略的深入貫徹，公共文化立法工作開始走向系統化和科學化，公共文化立法成為公共文化服務體系構建領域的熱點問題。

本次調查即從中央和地方兩個維度出發，主要運用文獻法，深入分析公共文化政策法規的立法現狀及其存在的問題，以期為公共文化立法工作提供有益借鑒。

（二）調查方法。本次調查中，通過中華人民共和國文化部網站與各地方政府網站以及百度等搜索引擎工具搜集了中央關于公共文化服務的政策法規54條，各地方關于公共文化服務的政策法規206條。通過Excel統計分析工具對中央和地方的政策法規進行了對比。通過歸納分析法將中央和地方的法規進行了分類，使本次調查結果清晰可見。

二、調查結果

通過本次調查研究，對我國的公共文化服務有了進一步的了解，調查結果如表1所示，本文將根據此表對我國公共文化服務具體情況展開分析。（表1）

（一）中央政策法規。本次調查研究共查找了中央公共文化服務政策法規54條，其中地方各省有所對應政策法規35條，地方各省無所對應政策法規19條。這些法規按主題可以分為公共文化服務類、文化遺產類、公共文化設施類、農村公共文化服務類及其他共五類。其中，公共文化服務類主要是國家關于公共文化服務的一些宏觀政策，是公共文化服務的基礎法規。文化遺產類包括物質文化遺產和非物質文化遺產兩方面的政策法規，非物質文化遺產類里有非物質文化遺產、傳統藝術、少數民族文化等，物質文化遺產里主要有文物、文化生態區等，但非物質文化遺產類多于物質文化遺產類政策法規。公共文化設施類主要是關于圖書館、博物館、美術館、文化館等文化場館和體育設施和廣播電視設施等文化設施類的政策法規。農村公共文化服務類主要是“農家書屋”和農村文化設施類的政策法規。

由此可以看出，現階段國家重視公共文化服務的發展，在公共文化服務領域中我國重點發展文化遺產領域和公共文化設施領域。文化遺產類政策法規的相繼出臺表明我國重視文化遺產的保護，這有利于弘揚我國的優秀傳統文化，促進我國文化事業的繁榮和復興。同時，對公共文化設施的重視表明我國中央政府注重廣大人民群眾享有公共文化服務的權利，對提高國民的文化素質，豐富廣大人民群眾的精神文化生活起到了重要作用。農村公共文化服務也是中央公共文化服務政策法規的重要組成部分，這類法規文獻數為5條，法規多出臺與2006～2010年間，主要是因為這一時期我國在“十一五”規劃建設社會主義新農村中提出要發展農村文化事業，對農村公共文化服務的發展主要集中在推廣農家書屋、加強農村文化設施建設，擴大廣播電視和電影覆蓋面幾個方面。中央出臺的其他政策法規里比較有代表性意義的主要有體育健身方面的《全民健身條例》、閱讀推廣方面的《全民閱讀促進條例》（征求意見稿）。

通過表1中央關于公共文化服務政策法規的出臺時間，可以發現我國公共文化服務政策法規在2005年以后逐漸增多，這是因為國家在“十一五”規劃中提出逐漸形成完備的公共文化體系。隨后的“十二五”規劃和“十三五”規劃中提出不斷完善公共文化服務體系，因此在2011～2016年我國公共文化服務方面的政策法規出臺的較多，并在2015年（“十二五”規劃和“十三五”規劃交接之際）出現最大值。

表1　公共文化服務政策法規分類一覽表

（二）地方政策法規。本次調查，共查找到我國關于地方公共文化服務的政策法規206條，在調查過程中對地方公共文化服務法規按地區、主題、時間進行了分類，以下將具體介紹每一分類。

1、按地區分析地方政策法規。隨著中央關于公共文化服務的政策法規相繼出臺，地方響應中央的政策法規的同時結合本地特色出臺了一系列關于公共文化服務的政策法規。其中各省出臺的政策法規數量如圖1所示。（圖1）可以看出，出臺文件數量排名前5的省份（直轄市、自治區）為廣東、福建、上海、天津、湖北，這5個省多為經濟水平較為發達的地區，且前四名都屬于東部省份（直轄市）。其中值得注意的是內蒙古自治區和青海省作為經濟欠發達地區出臺政策均為10個，分別為第六位和第七位，這可能是因為內蒙古和青海省屬于少數民族集中的地區，中央政府管理力度大，同時也表明這兩省積極地響應國家方針政策。通過圖1也可以看出，出臺政策法規較少的省份為遼寧省、西藏自治區、新疆維吾爾自治區以及吉林省，它們分別位于西部地區和東北地區。

結合表1和圖1可以得出，出臺的政策法規中，東部地區最多，西部地區次之，中部地區為第三位，東北地區位列最后（注：本文中地區劃分采用國家統計局2011年6月13號的劃分辦法，東部地區包括：北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；中部地區包括：山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地區包括：內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆；東北地區包括：遼寧、吉林和黑龍江）。以下將按地區分析其發文量不同的原因。

（1）東部地區。東部地區屬于經濟發達地區，我國的政治中心也位于東部地區，同時中央較為重視東部沿海地區的發展，東部地區具有得天獨厚的條件，對中央政策法規具有敏感度，更加容易響應中央政府的號召，所以東部地區出臺的政策法規偏多。

（2）西部地區。西部地區作為經濟落后地區，其政策法規出臺量位于第二位，這主要是由于西部地區為四個地區中省份最多的地區，并且西部地區少數民族聚集的省份較多，如內蒙古、青海、云南、寧夏、廣西等。為了國家的統一與安定，我國對西部地區的關注較多，西部地區和中央政府的步調基本保持一致。

（3）中部地區。從圖1中我們可以看出，中部地區六個省份政策法規的出臺量為中等水平，同時中部地區與東西部地區相比省份數量偏少，經濟發展水平和國家重視程度均低于東部地區，故總體發文量使其位于四個地區的第三位。

（4）東北地區。東北地區僅有黑龍江、遼寧、吉林三個省份，所以政策法規出臺量最少。

綜合上述分析，我們可以看出，造成東部、中部、西部、東北地區政策法規出臺量存在差異的原因有經濟發展水平、各地區省份數量和國家政策等。

2、按主題對地方政策法規進行分析。為了更加透徹地分析地方公共服務法規，本次調查對其按主題進行分類，分類結果見表1。在制定公共文化服務政策法規時首先需要將基本的公共文化法規確定下來，所以地區的政策法規中公共文化服務類政策法規出臺最多，這表明我國大多數省（自治區、直轄市）都積極響應了中央公共文化服務的政策法規；其次為公共文化設施類，我國“十二五”和“十三五”規劃中分別提出要開放和完善公共文化設施，“十二五”規劃中提出“公共博物館、圖書館、文化館、紀念館、美術館等公共文化設施免費向公眾開放”，“十三五”規劃中提出“推進基本公共文化服務標準化、均等化。完善公共文化設施網絡，加強基層文化服務能力建設。”這主要是為了豐富人民群眾的精神文化生活，保障人民享有公共文化服務的權益，滿足人民的精神文化需求。根據“十二五”和“十三五”規劃，地方都相應的出臺了關于公共文化設施方面的政策法規。地方公共服務政策法規中，另一類出臺較多的是文化遺產類，我國“十二五”規劃在創新文化內容形式中提出要傳承優秀民族文化，“十三五”規劃中更是在加強精神文明建設中明確提出要傳承發展優秀民族文化，構建中華優秀傳統文化傳承體系，實現傳統文化創造性轉化和創新性發展。足以證明現階段我國對傳統文化的重視，地方相應地出臺的文化遺產方面的政策法規就比較多。相比之下，農村公共文化服務類的政策法規出臺的相應較少，各地方政府需要加強對農村公共文化服務的重視。

綜上所述可知，在出臺公共文化服務政策法規方面，地方和中央是保持一致的。

3、按時間對地方法規進行分析。在調查過程中我們同時對地方公共文化服務的政策法規在時間上進行了分類，分類結果如圖2所示。（圖2）圖2中地方公共服務政策法規按時間可以劃分為三個階段：

圖1　各省出臺的政策法規數量

圖2　歷年出臺的政策法規數量

第一個階段為1986～2004，此階段公共文化服務方面的法規政策較少，除2002年出臺的政策法規數量為7條外，其余年份出臺的政策法規都小于或等于4條。由此說明這一時期國家對公共文化服務還不夠重視。但十五計劃中，公共文化服務雖未明確提出，卻已有雛形：“把握時代精神，堅持正確方向，發展新聞出版、廣播影視等各項事業。加強文藝理論研究，繁榮文學藝術，努力提高精神產品的質量，生產出更多的無愧于時代和人民的優秀作品。加強圖書館、博物館、文化館、科技館、檔案館和青少年活動場所等文化設施建設。努力鞏固和拓展社會主義文化陣地，形成健康向上的輿論環境、文明和諧的社會氛圍和豐富多彩的文化生活。”隨著“十五”計劃的提出，2002年地方出臺的關于公共文化服務方面的政策法規為7條。

第二階段（2005～2010年），這一時期的公共文化服務政策法規的出臺處于發展期，平均每年的政策法規出臺數量為8條，主要原因是國家“十一五”規劃綱要中明確提出了要逐漸形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系。這是中央政府在五年規劃綱要中首次提出公共文化服務體系，隨即各地方政府也在貫徹實施“十一五”規劃綱要，2006年共出臺11條政策法規，為這一時期最多，隨后的幾年也保持在較高的水平。

第三階段（2011～2016年），我國的“十二五”規劃和“十三五”規劃中都明確提出了要構建公共文化服務體系，因而地方各省出臺的關于公共文化服務方面的政策法規日趨增多，這一時期地方公共文化服務政策法規的出臺處于高速發展時期，并且在2015年達到最高峰51條，2016年僅前半年也達到20條。總體上來說，我國的公共文化服務領域處于不斷發展壯大時期，公共文化服務是現階段的熱門話題之一。

三、基本結論

（一）通過中央政策法規的對比我們發現：（1）我國中央公共文化服務政策法規按主題大致可分為公共文化服務類、公共文化設施類、文化遺產類、農村公共文化服務類以及其他類別。目前，國家重點發展的公共文化服務主要是公共文化設施類和文化遺產類；（2）隨著在“十一五”規劃中提出，“十二五”和“十三五”規劃中逐漸完善的公共文化服務體系，我國中央公共文化服務政策法規的出臺量呈現增長趨勢。

（二）通過地方政策法規對比發現：（1）公共文化服務政策法規出臺量在地區分布上是不平衡的，東部和西部較多，中部和東北部地區偏少；（2）地方政策法規按主題劃分后和中央政策法規的類別基本保持一致，地方公共服務政策法規是對中央公共服務政策法規的貫徹實施；（3）隨著“十一五”規劃、“十二五”規劃、“十三五”規劃中提出和逐漸完善的公共文化服務體系，我國地方公共文化服務政策法規出臺量呈現出增長趨勢。

（三）通過對比我們發現，中央和地方在公共文化服務法規的主題和時間分類上保持著高度一致性。中央和地方公共文化服務政策法規的出臺都受到國家規劃的影響。

（四）國外公共文化服務的管理模式以及文化遺產的保護和發展值得我們學習。

主要參考文獻：

［1］中共中央關于深化文化體制改革、推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定［R］.2011.10.

［2］“十三五”規劃綱要［R］.2016.3.

［3］李國新.國外公共文化政策法規研究［J］.山東圖書館學刊，2012.6.

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