保障性住房區(qū)位選址與生活成本理論分析

□文/岑家棟（華東師范大學(xué)上海）

保障性住房區(qū)位選址與生活成本理論分析

□文/岑家棟
（華東師范大學(xué)上海）

［提要］隨著住房保障制度和城市更新工作的推進(jìn)，全國各地都在大規(guī)模進(jìn)行經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房、廉租房等保障性住房的建設(shè)。保障性住房主要保障的是城市中低收入人群，因此如何選擇區(qū)位，實現(xiàn)低成本的居住區(qū)生活環(huán)境非常關(guān)鍵。保障性住房選址與生活成本的理論模型分析從被保障者以及政府的角度出發(fā)，說明當(dāng)保障性住房在市中心或者遠(yuǎn)郊區(qū)時，居民生活成本相對較高，此時社會福利相對較低；當(dāng)保障性住房位于城市中環(huán)附近時，此時居民的生活成本相對來說最低，此時的社會福利也達(dá)到最大值。

保障性住房；區(qū)位；生活成本

收錄日期：2016年9月12日

一、引言

保障性住房建設(shè)是社會保障體系的重要組成部分，也是完善住房政策和供應(yīng)體系的必然要求。保障性住房是地方政府根據(jù)相關(guān)的國家政策以及法律法規(guī)，為滿足中低收入家庭的基本居住需要，限定了建造標(biāo)準(zhǔn)和銷售價格或租金標(biāo)準(zhǔn)，起社會保障作用的住房。目前我國的保障性住房體系主要包括經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公共租賃房、限價房、公共產(chǎn)權(quán)住房等。

住房保障制度是政府為彌補(bǔ)市場“失靈”，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政和法律手段，為社會中低收入群體提供最基本住房需求的制度安排，正是由于這一特殊意義，保障性住房也就不僅僅是商品房市場建設(shè)的重要內(nèi)容，更是一項重大的民生工程。近年來，隨著住房保障政策的不斷推進(jìn)，保障性住房的數(shù)量一路突飛猛進(jìn)，而其質(zhì)量卻是令人擔(dān)憂，包括選址問題、資格審核、分配政策、退出機(jī)制等一系列問題慢慢浮現(xiàn)眼前，使得政策的實施與保障目標(biāo)之間存在著一定的差距。在眾多問題中，選址問題一直以來沒有得到政府與相關(guān)部門的關(guān)注，使保障性住房大多存在選址郊區(qū)化、邊緣化，建設(shè)集中化，公共配套設(shè)施不完善等問題。同時，這一空間失配問題直接影響到政府對于保障性住房建設(shè)的投資成本和被保障群眾生活成本。所以，如何優(yōu)化保障性住房的布局選址，從而使政府和被保障群眾的收益最大化，是當(dāng)前亟須研究的重要問題。

圖1　居住用地區(qū)位相關(guān)因素

李萬峰（2014）指出，目前我國保障性住房選址建設(shè)問題主要有兩個：一是多因素驅(qū)動導(dǎo)致保障性住房空間選址偏遠(yuǎn)，呈現(xiàn)集中化和邊緣化且遠(yuǎn)離中低收入人群就業(yè)密集區(qū)；二是保障性住房多是集中建設(shè)，導(dǎo)致低收入群體的空間集聚，凸顯了不同社會階層的居住分異。

黃怒波（2006）、李夢玄（2013）等學(xué)者把房價和就業(yè)作為保障房規(guī)劃選址問題的主要矛盾，認(rèn)為保障房的建設(shè)應(yīng)該采取混合居住策略，選擇市中心或者其附近地區(qū)建設(shè)保障房，以解決被保障居民的就業(yè)問題，從而提高其生活質(zhì)量。

馬光紅、嚴(yán)國梁（2008）從福利損失角度分析經(jīng)濟(jì)適用房選址的影響，通過建立簡要模型，對房屋空間失配所引起的福利損失做理論分析，并對保障性住房的區(qū)位選擇提出合理建議。

目前，這種從城市的某些地方劃出特定區(qū)域集中建設(shè)保障性住房的做法，看似便于操作實施，從另一方面來看確是加劇了低收入群體的空間集聚，強(qiáng)化了社會階層的空間分化，長遠(yuǎn)來看不但不能達(dá)到政策設(shè)定的效果，甚至?xí)ξ磥砩鐣暮椭C發(fā)展產(chǎn)生一些不利的因素。

針對這一問題，一些學(xué)者通過對國外較為成熟的公共住房發(fā)展研究，總結(jié)了相關(guān)經(jīng)驗。從20世紀(jì)70年代起，以美國為首，改變了以往集中建設(shè)公共住房的傳統(tǒng)做法，轉(zhuǎn)而使不同收入階層的人們混合居住，以達(dá)到不同收入、背景的居民共同生活在同一社區(qū)的目的。另外，將低收入住房建設(shè)納入新區(qū)規(guī)劃，同時完善周邊交通、就業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施也是一種公共住房建設(shè)的通行做法。但以上兩種做法在現(xiàn)階段中國城市中的可行性需要進(jìn)一步的論證。

那么，從被保障者以及政府的角度出發(fā)，如何對保障性住房進(jìn)行選址，才能使居民的生活成本以及社會負(fù)擔(dān)降到最低水平，從而使社會福利趨于最大化呢？

從一般消費者角度看，人的基本需要的層次性可以從根本上說明人們?yōu)槭裁磿x擇不同的居住區(qū)位。本著滿足生理需求和安全需求的低層次目的，人們對于住所的要求很低，只要能夠遮風(fēng)避雨，保證居住安全即可，因此有許多劣勢區(qū)位可以選擇。隨著需求層次的提高，人們對于住房配套的交通、就學(xué)、就醫(yī)等各方面配套功能的要求，尤其是對于自我實現(xiàn)方面的精神需求，使他們對住房的區(qū)位有了更高的要求，只有具備這些條件的優(yōu)勢區(qū)位才能得到他們的青睞。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家將理性人的擇居分為工作優(yōu)先型、學(xué)習(xí)優(yōu)先型、購物與交際優(yōu)先型、自然環(huán)境優(yōu)先型等類別，不同類別的人根據(jù)其主導(dǎo)需求，選擇最能滿足這種需求的居住區(qū)位。如工作優(yōu)先型會選擇最便利其工作的地點入住，大多選擇的公司附近來減少上下班的通勤成本；自然環(huán)境優(yōu)先型的人會選擇在自然環(huán)境優(yōu)美的風(fēng)景地帶落戶等。

從政府角度來看，由于住房市場的特殊性，單純依靠市場機(jī)制無法充分保障所有居民的居住權(quán)利，特別是城市中的中低收入階層，而住房市場的壟斷競爭特征所帶來的市場失靈問題，使政府干預(yù)住房市場，特別是保障性住房制度的運(yùn)行變得必要。在以不同方式提供保障性住房時，政府需要對保障對象和范圍、保障方式、資金來源、供給渠道以及審查和退出機(jī)制統(tǒng)籌安排，達(dá)到政府與被保障者的效益最大化。在眾多因素中，對保障性住房的區(qū)位選擇不僅影響到政府的投資建造成本，而且對于被保障者總體福利水平的提高起到至關(guān)重要的作用，所以政府需要在考慮項目收支的基礎(chǔ)上，選擇一個相對條件最合適的區(qū)位。

那么，區(qū)位因素與日常生活成本、就學(xué)成本、通勤成本等其他居住成本之間有什么樣的互動關(guān)系，如何選擇合適的保障性住房區(qū)位使社會福利水平最大化，這是本文希望解決的問題。

二、住房區(qū)位與生活成本理論分析

從一般意義上來說，可以將居民生活成本分為經(jīng)濟(jì)成本和非經(jīng)濟(jì)成本兩大類。其中非經(jīng)濟(jì)成本中包括制度因素、技術(shù)因素和文化因素，它們通過經(jīng)濟(jì)制度、規(guī)劃制度、通訊技術(shù)、風(fēng)俗習(xí)慣、意識形態(tài)等方面影響居民生活成本，為了簡化模型，本文暫不考慮以上非經(jīng)濟(jì)成本，著重分析區(qū)位選擇對于經(jīng)濟(jì)成本的影響。

經(jīng)濟(jì)成本可以細(xì)分為功能因素和可見成本因素，其中功能因素包含了就學(xué)成本以及就醫(yī)成本，可見成本因素包括日常生活消費成本、住房價格以及交通成本，交通成本主要是指居民上下班的通勤成本。（圖1）

對于就學(xué)成本，一般來說具體省市的學(xué)費在同省市范圍內(nèi)差別不大，這里講的就學(xué)成本為入學(xué)難易程度以及教學(xué)質(zhì)量水平。一般來說，中小學(xué)校的分布與人群集聚的密度有較大關(guān)聯(lián)，郊區(qū)人口居住密度不大，學(xué)校分布較為零散，數(shù)量較少，相對于市中心的學(xué)校來說，師資力量、教學(xué)質(zhì)量都比較薄弱，但是郊區(qū)的中小學(xué)入學(xué)門檻一般較低，方便入學(xué)就讀。對就學(xué)成本綜合來看，市中心的區(qū)位優(yōu)勢還是較為明顯，較多的學(xué)校選擇和較高的教學(xué)質(zhì)量，使子女就學(xué)成本低于郊區(qū)。

在醫(yī)療成本方面，雖然就醫(yī)費用在很大程度上被醫(yī)療保險覆蓋，但是在如今醫(yī)療資源相對需求極度短缺的情況下，一些省市中心地段的知名醫(yī)院可以說是一號難求，這在很大程度上加大了市中心醫(yī)院的就醫(yī)成本，地理位置相對偏遠(yuǎn)的醫(yī)院在設(shè)備和人員配置方面并不會明顯落后于中心地段醫(yī)院。所以，綜合上述原因，愈靠近市中心，就醫(yī)成本愈高。

日常生活消費成本與區(qū)位的關(guān)系是顯而易見的，市中心居民普遍收入水平較高，其消費水平自然也比郊區(qū)居民高，市中心物價會明顯高于偏遠(yuǎn)郊區(qū)，這也使在靠近市中心地段的居民日程生活消費成本明顯高于郊區(qū)居民。

考慮通勤成本，王新明在2004年對北京部分欲購房者進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果表明當(dāng)時通勤時間在1小時以上的占13%，超過30分鐘的占了56%，經(jīng)測算，至少有34.5%的欲購房者通勤時間超過了45分鐘。按照國際慣例，單程上班時間45分鐘以內(nèi)為健康通勤時間標(biāo)準(zhǔn)，大于45分鐘的單程通勤時間會給人們帶來身體和精神上的傷害和壓力，從而降低人們的生活質(zhì)量。調(diào)查中采用出租車、公交車、地鐵等公共交通的群體通勤時間超出國際標(biāo)準(zhǔn)的比例比較高，而公共交通出行是中低收入群體的主要出行方式，所以其通勤時間普遍較高。除了時間成本，通勤成本還表現(xiàn)為上下班的交通費用，中低收入群體雖然主要選擇相對便宜的公共交通方式出行，但是考慮每月交通費用，增加上下班換乘次數(shù)或者里程數(shù)，對其會是一筆不小的開支。目前大多數(shù)中低收入人群從事傳統(tǒng)服務(wù)行業(yè)，工作地點大多在市中心，住房位置越靠近市中心，通勤成本相對來說較低，而住房的遠(yuǎn)郊化會大大增加其通勤成本的壓力。

最后是住房價格，這里包含一般意義上的商品房和保障性住房。由于房價的高低在很大程度上取決于地價的高低，所以市中心房價相對來說最高，隨著地理位置向郊區(qū)靠近，房價也不斷降低。值得注意的是，保障性住房雖然在政策、形式以及價格上與商品房有所區(qū)別，但是作為一種特殊的商品，他們具有類似的商品屬性，保障性住房也可以看作是一種特殊的商品房，他們之間有著替代關(guān)系和互補(bǔ)關(guān)系。如果把保障性住房看作是一種廉價的商品房，在政府提供保障性住房的情況下，保障性住房與商品住房之間存在強(qiáng)替代性。當(dāng)保障性住房直接以實物形式提供給居民時，相當(dāng)于價格為零，那么保障性住房會趨向于完全替代商品住房，當(dāng)然因為保障性住房不可能無限制提供，居民會替代到保障性住房的最高額度，同時表現(xiàn)為日益需求更多的保障性住房。另一方面保障性住房與商品房天生具有互補(bǔ)性，保障性住房具有完善我國房地產(chǎn)市場的功能，成熟的房地產(chǎn)市場，必然是保障性住房與商品房并舉的。

綜合上述觀點，居民生活成本與住房區(qū)位之間的關(guān)系可以由圖2所示。（圖2）隨著住房區(qū)位由遠(yuǎn)郊區(qū)向市中心靠近，日常生活成本、住房成本、就醫(yī)成本增加，交通成本和就學(xué)成本下降。例如，位于市中心的居民，由于物價普遍高于其他地區(qū)，居民面對著相對最高的日常生活成本以及住房成本，緊張的醫(yī)療資源使居民的就醫(yī)成本大大高于遠(yuǎn)郊區(qū)的水平；另一方面良好的區(qū)位條件以及方便的公共交通設(shè)施使通勤成本能降到最低，同時市中心地段中小學(xué)數(shù)量較多以及教學(xué)水平相對較高，其就學(xué)成本相對來說最低。

圖2　生活成本與住房區(qū)位關(guān)系

三、被保障者角度的福利最大化分析

為了簡化模型，本文只考慮政府和居民的關(guān)系，將房地產(chǎn)開發(fā)商的行為作為模型的外生變量來處理，不影響本模型的基本結(jié)論。

被保障者的目標(biāo)函數(shù)為自身享受的福利最大化，則有：

其中，U是模型中被保障者的效用水平，H為商品房消費的數(shù)量，其價格為PH；Pub是保障性住房消費的數(shù)量，其價格為PPub（當(dāng)沒有保障性住房的消費時，Pub=0）；E是其他日常生活消費品的數(shù)量，其價格為PE；B是消費的就學(xué)資源，其價格為PB；T是消費的交通資源，其價格為PT；M是消費的就醫(yī)資源，其價格為PM。l1為模型中的居民總收入，S1為居民儲蓄總額，當(dāng)S1為負(fù)數(shù)時，表示居民在該段時間有與之?dāng)?shù)值相等的貸款。

由前文所述，各項成本之間與住房區(qū)位的關(guān)系式可以表示為：

其中，yn表示各項生活成本，z表示區(qū)位，αn表示除區(qū)位之外的綜合影響因素。例如商品住房成本與區(qū)位的函數(shù)可表示為：

當(dāng)住房區(qū)位位于市中心時，z=0，隨著z的增大，住房位置逐漸遠(yuǎn)離市中心而向邊郊地區(qū)靠近，此時住房成本H·PH不斷減小，即一般商品房成本H·PH為住房區(qū)位z的減函數(shù)。同理，可得其他成本與區(qū)位之間的函數(shù)關(guān)系。

令D1=L1-S1構(gòu)造拉格朗日函數(shù)，求解居民的決策問題：

最優(yōu)一階條件為：

整理上式，則有：

上式表明，居民希望在保障性住房上的消費和其他產(chǎn)品或資源上的消費達(dá)到均衡，各自的邊際效用與價格之比相等。當(dāng)保障性住房消費的邊際效用降低或其價格提高時，居民會減少其消費，增加其他商品和勞務(wù)的消費，從而提高自己的總體效用水平。在沒有政府行為干預(yù)的情況下，居民始終傾向于調(diào)整自己的消費結(jié)構(gòu)以提升自己的效用水平，從而達(dá)到居民福利的最大化。

將區(qū)位因素代入拉格朗日函數(shù)，可得關(guān)于區(qū)位因素的一階最優(yōu)條件：

上式表明，當(dāng)被保障者獲得的效用水平最高時，由保障性住房區(qū)位決定的效用水平與各項生活成本之間達(dá)到一個均衡狀態(tài)。

居民消費產(chǎn)品與資源時，其獲得的效用與區(qū)位因素相聯(lián)系，當(dāng)居住區(qū)位靠近市中心時，在就學(xué)、就業(yè)、交通上的較低的消費水平就能獲得比較高的效用，當(dāng)居住區(qū)位靠近遠(yuǎn)郊區(qū)時，在就醫(yī)、日常生活用品上較低的消費水平就能獲得較大的效用。但是，居住區(qū)位靠近市中心，會大大增加住房、就醫(yī)、日常生活成本，從而降低整體福利水平；區(qū)位過于遠(yuǎn)郊區(qū)，過高的通勤成本、就學(xué)成本也會影響整體福利。所以，保障房區(qū)位不宜在過于靠近市中心或者遠(yuǎn)郊區(qū)。

上式中存在一種特殊情況，PPub=0，即政府通過直接提供保障性住房的形式補(bǔ)貼中低收入家庭，此時保障性住房趨向于完全替代商品住房，居民會在最高限度下獲取保障性住房，并且表現(xiàn)為日益需求更多的保障性住房。

四、政府角度的社會福利最大化分析

從政府角度考慮，其目標(biāo)為社會福利的最大化，目標(biāo)函數(shù)為：

其中，W是模型中社會福利總和，S是除保障性住房開支外，政府各項其他公共服務(wù)和行政開支，Pubs是政府提供的保障性住房數(shù)量，PPubs是其保障性住房的開發(fā)成本、審查成本及其他各項成本總和，G是政府收入總和。從長期來看，政府收入不可能一直小于開支，當(dāng)社會福利最大時，即政府在給定收入水平下，盡可能多的提供公共設(shè)施和服務(wù)，此時政府達(dá)到收支平衡。

從政府角度來看，保障性住房的成本主要體現(xiàn)在土地的機(jī)會成本以及住房的開發(fā)成本，此時當(dāng)保障性住房區(qū)位靠近市中心時，成本顯然較高，而遠(yuǎn)郊區(qū)的保障性住房成本相對來說較低，而且通常呈現(xiàn)聚集形式。即Pubs·PPubs＝f（β，z），當(dāng)保障性住房位于市中心時，z=0，此時其成本Pubs·PPubs最大，隨著z的增大，即區(qū)位遠(yuǎn)離市中心而向遠(yuǎn)郊區(qū)靠近時，成本逐漸變小。當(dāng)保障性住房政策體現(xiàn)為貨幣補(bǔ)貼時，由于市中心地段的住房租金高，貨幣補(bǔ)貼成本也相應(yīng)較高，與前者情況類似，不影響本文結(jié)論。

從政府角度，構(gòu)造拉格朗日函數(shù)，可得：

最優(yōu)一階條件為：

整理上式，即：

上式表明，為使社會福利最大，政府在保障性住房上支出的邊際效用與價格之比要與其他公共設(shè)施及服務(wù)上支出的相等。也就是說，當(dāng)保障房的邊際效用與價格之比小于其他公共設(shè)施及服務(wù)支出的相應(yīng)比值時，政府傾向于減少在保障房的支出，轉(zhuǎn)而提供更多的其他公共設(shè)施服務(wù)。考慮區(qū)位因素，靠近市中心的保障性住房需要更多的資金、人力等各方面投入，這一成本原因影響了政府在保障性住房支出的效用。所以政府在選擇保障性住房區(qū)位時，傾向于遠(yuǎn)郊區(qū)，集中建設(shè)保障房，這也是為什么目前大量的保障房在偏遠(yuǎn)郊區(qū)的原因。

綜合以上觀點，保障性住房的區(qū)位選擇與社會福利關(guān)系如圖3所示。（圖3）

圖3　保障性住房區(qū)位與社會福利、居民效用水平關(guān)系圖

由圖3不難理解，U=f（z）表示居民效用水平與保障性住房區(qū)位的關(guān)系，當(dāng)區(qū)位在市中心附近時，過高的日常生活成本、就醫(yī)成本和住房成本使居民享受到的通勤、就學(xué)福利大打折扣，整體福利水平處于一個較低的位置。隨著區(qū)位的外移，過高的生活成本快速走低，而原本享受的通勤、就學(xué)福利下降幅度較緩，整體福利水平呈現(xiàn)向上趨勢。當(dāng)保障性住房區(qū)位向遠(yuǎn)郊區(qū)移動時，過高的通勤成本以及就學(xué)成本又大幅度拉低了居民的整體福利水平。

從政府角度看，W=g（z）表示社會福利水平與保障性住房區(qū)位的關(guān)系，當(dāng)保障性住房靠近市中心地段時，過高的地價以及居民整體效用水平的偏低，使社會福利處于一個低水平的狀態(tài)。隨著區(qū)位向中環(huán)地段靠近，保障性住房成本降低，居民的效用水平有明顯提高，此時社會福利水平呈現(xiàn)快速上升趨勢。當(dāng)保障性住房區(qū)位接近遠(yuǎn)郊區(qū)時，雖然地價的降低大大降低了政府在保障性住房上的投資建設(shè)成本，但此時居民享受的福利處于一個低水平狀態(tài)，整體社會福利較低，且呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢。

綜合以上因素，保障性住房區(qū)位的最佳位置應(yīng)處于城市中環(huán)附近，此時居民的效用水平較高，政府的開發(fā)建設(shè)成本較低，社會的整體福利水平達(dá)到最大值。

五、結(jié)論及建議

目前，我國的保障房建設(shè)進(jìn)度不斷加快，但是相較于一些發(fā)達(dá)國家，無論是從保障房制度的合理性，還是從保障性住房的質(zhì)量、配套設(shè)施完整程度來看，都存在較大的差距。特別是在保障性住房的選址上，我國普遍做法是在城市的遠(yuǎn)郊區(qū)集中布局，同一建設(shè)，地理區(qū)位的偏遠(yuǎn)、配套設(shè)施的不完善、審查制度的不健全等原因，使保障性住房政策效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到政府的期望水平，甚至出現(xiàn)大面積的空房現(xiàn)象。

本文通過理論模型分析，認(rèn)為靠近市中心或者在遠(yuǎn)郊區(qū)建設(shè)保障房，會增加被保障者的生活成本，拉低生活質(zhì)量水平，反而與政策期望達(dá)到的效果背道而馳。從政府的角度來看，靠近市中心建設(shè)保障性住房的資金、人力等成本過高，應(yīng)選擇城市內(nèi)環(huán)以外區(qū)域。從社會總體福利最大化的角度來看，保障性住房區(qū)位的最佳選擇應(yīng)在城市中環(huán)附近，通過控制居民生活成本以及政府支出水平，達(dá)到社會福利的最大化。

同時，關(guān)于保障性住房區(qū)位選擇的問題值得更進(jìn)一步的研究，后續(xù)研究可以通過對比保障性住房制度相對完善國家，分析其保障性住房建設(shè)方式在我國部分城市中的可行性；運(yùn)用層次分析法，構(gòu)建遞階層次模型，細(xì)分各項生活成本，給予各個影響因素不同的權(quán)重，對選址進(jìn)行評價；建立多準(zhǔn)則決策模型，結(jié)合GIS空間數(shù)據(jù)分析，對具體選址周圍小學(xué)、中學(xué)、醫(yī)院、公共交通站點等設(shè)施可達(dá)性進(jìn)行打分，最終評價選址的可行性。

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