扶貧資金如何真正為民所用

楊華

【摘要】文章以廣西等地發生的扶貧亂象為基礎，分析了現階段我國扶貧資金使用過程中存在的問題及原因。本文提出在扶貧過程中應規范認定、加強監督、健全評價體系。

【關鍵詞】扶貧資金 監督 評價

一、引言

習近平主席在2015年11月的扶貧開發工作會議上明確提出在扶貧過程中各級扶貧機構要做到責任清晰、任務到人，要兼顧“扶持誰”和“誰來扶”的問題。我國自1986年進行大規模農村扶貧工作以來取得了顯著成就，但由扶貧工作者引發的扶貧亂象無處不在：2015年8月，廣西馬山因違規認定3000多名扶貧對象被查；無獨有偶，同年8月，山東濟寧扶貧開發科長夏洪華利用職務便利于2007-2014年7年間受賄22次，貪污金額累計64萬余元。與此同時，造成扶貧亂象的根源是什么？如何改進扶貧資金的監管機制？等一系列問題也逐漸浮出水面，亟待解決。

二、我國扶貧資金使用現狀及原因分析

（一）扶貧資金使用現狀

違規認定現象突出，扶貧變“扶富”。扶貧對象能否準確識別一直是中國農村扶貧政策和實踐關心的重大問題，近年來，不斷增加的扶貧投入對一些不法官員的引誘力增強，唐睿（2009）在對甘肅調研時發現扶貧過程中在給養殖戶分羊時一些和干部沾親帶故的農戶會多分到羊，而真正急需救濟的貧困戶卻因為沒有特殊關系不能得到應有的救助；王春光（2014）發現有的干部因怕得罪人而采用“均沾化”方式共享扶貧資源。這樣一來，扶貧資金很難按規定的標準到達貧困人口手中，貧困縣里蓋上了豪華辦公樓的新聞從不少見，扶貧成功變成扶富。

投放程序繁瑣，貪污腐敗嚴重。徐漢澤（2015）發現中國農村扶貧資金需要經過省、市、縣、鄉、村五級分配最終才能到達貧困戶手中，程序繁瑣，并且耗時長；而且中國農村村干部存在兩種角色博弈，他們既要代表政府與農民討價還價以建立自己的權益空間，又要代表農民與政府協商以獲更多的扶貧資源。扶貧資金繁瑣的投放程序和村干部的角色博弈共同作用導致扶貧資金使用過程中貪污腐敗現象嚴重，這種現象不僅存在于山東濟寧，在云南、海南等地也有扶貧亂象發生，涉案金額分別為76萬、1.97億。

多頭管理致使責、權、利脫節。我國農村扶貧資金管理體制從中央到地方縱向層級過多、橫向機構龐大，本意是為了加強扶貧資金的監督和管理，實際上卻由于多頭管理導致沒有一個部門對資金使用情況進行統一監管。趙曦（2009）發現我國扶貧工作地區分割差異大、機構設置重疊、政出多門、相互制約，扶貧項目審批權限過分集中、扶貧資金監管權責過于分散，導致責、權、利嚴重脫節。

（二）扶貧資金管理現狀的原因分析

模糊不清的識別標準。一方面，財政部分配扶貧資金的扶貧對象認定過程中主要有三種方式：按項目、 “基數+增量”、因素。這樣的方式容易產生很多問題，若按項目分，規模大的項目容易分到更多的扶貧資金，但往往符合貧困人口真正需求的是規模較小的項目；若按因素，容易導致地方政府的一些過激行為挑戰扶貧資金分配的公平性。另一方面，一些官員在貧困戶識別過程中已經忽略掉真正的標準，繼而在自己心里形成了一套在自己管轄范圍內施用的方法。可見，準確的識別扶貧對象是實現扶貧效益最大化的基礎。

缺位的程序性監管機制。扶貧對象在經過貧困機構審定、扶貧辦認可后，錢通過財政撥給專門扶貧機構，再一級一級往下撥，最終到村、到戶，但是雖有程序性撥付運作機制，卻沒有程序性的監督管理機制，各級監管脫節。葉青（2013）認為我國扶貧資金去向不透明、不公開，使一些單位和個人有了“下手”的機會。試想，如果真正做到扶貧信息的社會公開，接受有效的社會監督，群眾能隨時詳細了解扶貧資金的撥付到位情況，那么扶貧管理機構和一些不法人員還敢擠占盤剝嗎？

不夠完善的評價考核機制。我國現存的扶貧機構有一套自己的考核體系，但作為財政的考核體系并不清晰，評價考核的內容、指標也不明確，扶貧資金評價機制尚待健全。根據寇永紅（2014）的研究，我國目前實施的扶貧資金審計是以事后結果評價為主，很少有對事前、事中的績效監管，而事后結果評價又以經濟效益為主，社會效益次之，造成績效考評機制的嚴重缺乏。

扶貧工作是一個從立項與撥付到監督與評價的系統流程，只有嚴把扶貧過程的每個環節才能使扶貧效率最大化。

三、對策及建議

（1）規范識別標準，提高政策認識。要使扶貧工作順利進行要規范扶貧對象的識別標準，解決好“扶持誰”和“誰來扶”的問題，確保扶貧范圍全面、扶貧資金真正為民所用。同時要提高人們對扶貧政策的正確認識，要讓社會公眾產生一種共識：扶貧開發工作直接關系到貧困人口的脫貧致富和貧困地區的可持續性發展，是實現共同富裕、構建和諧社會的一項重要措施，以引起大家對扶貧工作的高度重視。

（2）完善管理體制，加大監督力度。市、縣兩級應分別成立一個專門的機構或者明確一個牽頭責任部門對扶貧統籌規劃，建立統一的體制機制，整合資源資金，對項目實施情況等進行全面監督，客觀真實反映實施中的亮點特色、存在的困難和問題，針對性地制定完善措施。

（3）健全評價體系，助推扶貧工作后續發展。財政扶貧資金使用管理應按照國家和省有關規定實行績效評價制度，將扶貧目標完成情況作為對同級相關部門和下級人民政府考核評價的內容。在統籌安排扶貧資金時，應該變一次性扶貧為跟進式扶貧，充分考慮產業培育項目后續發展，讓扶貧項目真正成為老百姓增收致富的支柱產業。

參考文獻：

[1]寇永紅，呂博.財政扶貧資金績效審計工作現狀及改進措施[J].審計研究，2014.

[2]徐漢澤.扶貧瞄準困境與鄉村治理轉型[J].農村經濟，2015.

[3]趙曦，熊理然等.中國農村扶貧資金管理問題研究[J].農村經濟，2009.

[4]王春光.扶貧開發與村莊團結關系之研究[J].浙江社會科學，2014.

[5]葉青，歐陽衛紅等.如何加強財政扶貧資金的監管[J].財政監督，2013.

[6]范永忠，范龍昌.中國農村貧困與反貧困制度研究[J].改革與戰略，2011.