宏觀審慎視角下的外債管理問題研究

張家緒

【摘要】十八屆三中全會明確提出，要有序提高跨境資本和金融交易可兌換程度，建立健全宏觀審慎管理框架下的外債和資本流動管理體系。隨著我國經濟對外開放和市場化程度持續提升，特別是資本項目可兌換不斷推進，構建宏觀審慎框架下的外債和資本流動管理體系，防范跨境資金流動風險成為當前的一項重要工作內容。

【關鍵詞】外債管理 資本項目

一、我國外債管理現狀

（1）外債管理呈現多頭化。長期以來，我國對外債實行規模控制、多部門分工監管的管理模式。發改委負責制定國家借用外債計劃，確定外債總規模和結構調控指標，財政部負責主權外債的簽約和使用，人民銀行負責人民幣外債的管理，外匯局負責全口徑外債的統計監測及境內機構短期外債指標的核準，商務部門負責批準外商投資企業合同和章程，核定與企業外債有關的投注差管理。這種多頭管理模式，既有按照外債類型、債務人性質，又有按照外債幣種等分類，極易引發市場主體的政策套利行為，造成利用政策之間不統一或政策漏洞，謀取利益。

（2）中外資企業對外借債差別化。目前，我國對外資企業借用外債仍遵循“投注差”管理，在“投注差”范圍內，企業可自行舉借外債，即使用完“投注差”額度，企業也可以通過增加投資額的方式增加可借外債額度。而中資企業舉借中長期外債，由國家發改委批準，舉借短期外債由外匯局核定指標。在結匯方面，中外企業也存在顯著差別，外商投資企業外債資金可以結匯使用，而中資企業外債資金未經批準不能結匯，極大的限制的外債資金的使用范圍。顯然，中資企業借用外債的難易程度和外債規模受到更多限制，影響到中外資企業之間的公平競爭。

（3）外債期限結構管理不一致性。目前，我國對中長期和短期外債實行分類管理，其中外商投資企業的中長期外債在“投注差”范圍內按發生額管理，而短期外債則按余額管理；中資企業借用中長期外債需由發改委審批，按發生額管理，而借用短期外債只需外匯局核定指標，按余額管理。這種管理模式，使得企業更愿意借用短期外債或是通過延期的方式變相借入長期外債，成為外資企業熱衷的融資手段之一。

（4）本外幣外債管理政策不統一。目前，人民銀行和外匯局的人民幣外債管理政策并不完全一致。一是統計口徑上，以外幣計價結算的90天以上遠期信用證、海外代付等，占用銀行短期外債指標，而以人民幣計價結算的遠期信用證等暫未納入現行外債管理。二是在對或有債務管理上，根據人民銀行規定，銀行可以為客戶出具境外項目建設和跨境融資等人民幣保函，但不納入現行外債管理，而從外匯管理角度，境內機構提供人民幣對外擔保，原則上按現行對外擔保管理規定操作，即人民幣融資性對外擔保應納入融資性擔保額度管理范圍，即實行外債管理；三是外匯局對短期外債實行余額管理，中長期外債實行發生額管理，并且開立專戶管理。對人民幣外債，則不分期限長短均按照發生額計算總規模，雖然原則上參照現行外債管理規定操作，但無需開立外債專戶，無需登記及還本付息核準，企業如不按照合同約定的用途使用資金，監管部門無法全面監管其用途和流向。

二、構建宏觀審慎的外債管理思路和方法

（一）總體思路

以外匯管理理念和方式“五個轉變”為指導，以服務于推進資本項目可兌換和防范跨境資金流動風險為中心，強化市場導向作用，由借債主體根據自身融資需求及清償能力借用外債；在宏觀審慎原則下，實行外債比例自律管理。

（二）具體措施

（1）進一步完善外債全口徑監控體系。明確境內機構對非居民承擔的債務，無論形式和幣種，均應納入外債范疇。一是將人民幣形式外債納入統計，探索將各種類型的人民幣對外負債納入外債統計監測，建成既包含外幣負債又包含人民幣負債的全口徑外債統計監測體系。二是將外商投資企業已分配未匯出利潤納入外債管理，通過總局網上服務平臺建立外商投資企業未分配利潤登記管理系統，由企業自行辦理未分配利潤的登記、使用及匯出，外匯局通過對登記數據的分析監測，加強對外商投資企業未分配利潤的實時統計和監管。三是將或有債務納入外債統計體系中，對外擔保或外保內貸作為或有債務的數據來源。

（2）實施在規模控制下的比例自律管理。在宏觀層面上，實行規模控制，借鑒國際通用的外債風險衡量標準，結合國內經濟發展以及國際國內形勢，將負債率和債務率作為核心管理目標，明確國家外債總量，確保人民幣外債與外匯外債總量在合理控制范圍內。在此前提下，實行比例管理。

一是對金融機構外債，首先銀行要滿足連續兩年無重大外匯違規和行政處罰行為，在外匯管理規定考核中為A類。其次，要滿足資本充足率、資產質量、資產負債比等一系列監管指標和健全完善的內控制度、風險承受能力，第三，要確有真實性需求，外匯資金來源與運用匹配合理，在此基礎上，將銀行外債規模控制在外匯凈增產的2倍以內，并結合國際國內經濟形勢和產業結構調整，適時調整比例系數，引導跨境資金有序流動。

二是實行中外資企業外債管理平等，借鑒大連、平潭等地區試點經驗，取消“投注差”和按期限區別管理的方式，企業可在上年度凈資產的1—2倍內借入外債，對中長期外債和短期外債一律實行余額管理，不再區別對待。在此基礎上，為防范外債風險和提高使用效率，應通過托賓稅、差別準備金、無息準備金等市場工具，來調節融資成本和市場杠桿水平，抑制市場順周期和一致性行為。

三是實施差別化比例管理的外債制度。結合國家一定時期經濟結構調整和產業導向，對不同規模、行業、經濟類型企業，實施差別化比例管理。對于符合國家貨幣政策、產業政策取向，屬國家優化支持行業的企業，外債額度放寬到凈資產的2倍內，對于設備簡單、工藝落后、勞動密集型的企業，外債額度可控制在凈資產的1倍內，而對于“兩高一資”或正在淘汰的行業，無論是中、外資，都要嚴格控制外債流入，發揮外債在結構調整的作用，倡導和支持綠色環保、高科技、高附加值的朝陽產業發展，引導和促進普通企業產業結構調整和轉型升級，放棄“夕陽行業”和落后企業，促進外債資金的有序、高效流動。

（3）建立和完善外債監測預警體系。一是進一步改進和完善外債監測管理機制。建立涵蓋宏觀、中觀、微觀的外債監測指標體系，關注外債流出入趨勢，做好重點行業、重點主體外債趨勢變化及原因分析，真實、全面、及時地反映一定時期外債資金的流入流出情況，不斷探索行之有效的監測分析方法和手段。

二是建立健全借用外債企業的財務風險預警指標體系。外債的主體是企業，企業經營狀況如何將直接關系到外債的管理、使用效果，進而影響到我國的國際威信。因此，要加強對企業經營狀況的預警分析，監控企業外債的使用效果。通過采集企業資產負債率、利潤率、流動性比率、應收賬款比率等相關數據，設立一定的監測預警指標，及時關注企業經營狀況。

三是在外匯局資本項目信息系統中設計企業端外債監測預警系統，由企業定期錄入財務報表的相關數據，系統中設定償債能力（流動比率、速動比率、現金比率等）、盈利能力（凈資產收益率、主營業務利潤率等）、財務結構（資產負債率、固定資產凈值率等）的相關指標以及預警指標值。對于一段時期內發生的異常，外匯局要及時現場調查，一方面保證外債使用合法合規，不發生擠占挪用現象，按合理用途使用，確保其使用效果。另一方面，對企業經營中出現的困難，及時采取應對措施，提出建議和對策，確保外債資金安全。

（4）實施外債主體管理。根據國際收支形勢變化等宏觀經濟管理目標以及主體外債政策執行合規情況等，對外債企業主體實施分類管理，對于符合國家政策、無外匯違規行為及不良信用記錄的，具有真實需求的企業列為A類，適當提高其外債規模或借用外債比例，鼓勵其借用外債發展；對頻繁、大額借用外債的市場主體，列入B類，密切關注其行為，防范套利、違規等，一旦發生違規行為，即納入C類管理，降低外債比例系數或取消比例自律管理，甚至嚴禁新的外債借入。

（5）加強銀行真實性審核。要求不得辦理難以核實交易真實性、合理性、合規性的業務，引導企業合規合法辦理外債業務。同時，增強可疑業務的敏感性，對于可疑外債業務線索，應及時向外匯局上報相關信息，并采取措施加強管理，確保外債管理健康規范運行。

（6）加強管理部門間溝通協作，形成統一的外債宏觀審慎管理機制。統一中外資企業外債管理政策，整合本外幣外債管理政策分工，進一步簡化外債管理環節。建議整合相關部門職責，成立跨部門的外債宏觀審慎監管機構，發改委、財政部、人民銀行和外匯局等部門在各自職責范圍內參與政策設計和決策，有利于形成一致的外債宏觀審慎管理政策，做到外債政策與貨幣政策、產業政策、財政政策的協調統一，防范政策漏洞，形成外債使用、監管的無縫隙覆蓋。