從經濟民主原則淺談政企分開著力點

曹瀾潔

【摘要】國企再掀熱潮，改革勢在必行。國企改革的關鍵在于政企分開，多年未得成效，拋開具體改革行為落腳與經濟民主原則來看，對國有企業進行法律規制，保障了具體改革行為的合法性以及順利實施。

【關鍵詞】民主 國企

一、政企分開的劃定范圍

如前文所述，今天討論的政企分開的國有企業為狹義的經營性資產并能夠為國家提供未來經濟效益的。從經濟學觀點來講，在市場經濟中，可分為市場有效領域和市場失效領域，無論西方市場經濟還是社會主義市場經濟，在市場有效領域中都是市場機制起作用，在市場失效領域中由計劃機制起作用。不同于西方市場經濟，社會主義市場經濟在市場有效領域中主體除了企業、個人還存在資本所有者、政府及其財政。而存在與市場失效領域的國有企業在西方稱為的公共企業（Public Enterprises），以提供公共服務為目的的經濟實體。公共企業的活動范圍一般被嚴格限定在市場失效領域，其經營目標也被嚴格限定為非市場盈利性。廣義的國有企業不僅活動于市場失效領域（公共企業），而且活動于具有充分競爭性有效領域。因為公共企業的產生原因——市場失靈，在筆者看來，政企是分不開的。

古典經濟學理論認為，公共企業是一種典型的自然壟斷，以效率價值觀之，不宜將其列為壟斷規制的對象。所謂自然壟斷，是指存在規模報酬遞增的行業，其產品長期成本曲線下降，那么在這種行業內由大企業獨占市場比導入競爭機制能夠更有效的利用資源。

經濟學觀點中，在市場中，企業作為一個經濟人、理性人，必然追求自身經濟利益最大化而不是公共利益最大化。若是政府對公用企業放棄控制權引入競爭必然導致其重復投資社會資源浪費，公用企業對消費者來說本身具有不可替代性和消費的“不可拒絕性”，價格再高也要消費，把公用企業委任給市場主體必然會面臨風險。“公用事業是天然壟斷性的。因此，除非它們受到調控和管理，否則，私營公用企業就會像壟斷者一樣，限制產量并提高價格。這會給整個經濟的效率和收入分配帶來惡果。”這是世界銀行在《變革世界中的政府》中所述。所以筆者認為，政企分開也是有一定范圍，那就是狹義的國有企業的范圍，雖然如此并不代表公共企業本身不存在問題，其創新能力低，缺乏技術的問題普遍存在，只不過解決它另當別論，解決方式也不同譬如嚴格的政府管制。

二、適用經濟民主原則的出發點

商法是調整平等主體之間商事關系的法律規范的總稱，商事關系調整的主體為商法人，商個人，商合伙。而國有企業中主體為政府機構，不屬于商法所調整的對象，相對與其他主體處于不平等的地位。而從經濟法的視野看待國有企業更為合理，對經濟法的定義筆者采用李昌麒教授所述：經濟法是調整需要由國家干預的經濟關系的法律規范的總稱。經濟法介于公私法之間的“第三法域”，其不僅調整經濟關系，還包括從傳統行政法劃分出來的具有經濟性質的行政管理關系。無論從調整對象還是調整范圍來看，國有企業都應屬于經濟法調整。

著眼于經濟法，除了我國《反壟斷法》相關行為的事后調整，細讀次法并沒有更多的專門的法律條文涉及。也就是說對于國有企業的法律規范是缺失的。如今國有企業改革迫在眉睫，除開相應的政策頒布與實施落實其必要性的同時還應有相關法律的確定為其提供合法性。在現下改革進行時，法律缺失的情況下便考慮到了其他的救濟措施。法的原則便隨之而彌補漏洞。

法律原則是指可以作為法律規則的基礎或本源的綜合性、穩定性原理和準則。從法律實施方面來看，法律原則補充了法律漏洞，具有宏觀調控能力也確定行使自由裁量權的合理范圍。

經濟民主原則屬于特有的經濟法的原則。其結合目前經濟發展新的形勢與新的狀況，作出的適時的回應，這也是經濟法原則的內在要求，于是經濟民主原則應運而生。

現代企業制度是混合所有制經濟的有效途徑，而現代企業制度的核心也是政企分開。

政府規制俘獲是指在政府對自然壟斷行業進行規制的過程中，由于立法者和管制機構耶追求自身利益最大化，因而某些特殊利益集團（主要是被規制企業）通過收買或賄賂立法者或管制機構，而使其提供對他們有利的管制政策的行為。斯蒂格勒在1971年發表的《經濟規制論》一文中提出，規制通常是產業自己爭取來的，規制的設計和實施主要是為規制產業自己服務的。規制俘虜理論（Regulatory Capture Theory）描述了一種政治腐敗或政府行政失敗的現象。在這個層次上，并不是說政府的干預完全就可以治療市場失靈，有可能產生新的問題——腐敗問題。于是經濟民主原則在保證經濟自由的前提上對政府進行一個法律規制。將政府的權力至于規則之中，按照法律的原則正確行使權力才能發揮最大的功效。

總之，交出控制權是政企分開的根本途徑。

利用經濟民主原則對國有企業進行法律化管制。經濟民主原則劃定了國有企業經濟活動范圍，在自由的市場經濟活動中導入法律意義上的自由。受約束的經濟活動能比完全的經濟行為帶來更有效的價值。

參考文獻：

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