淺談預算管理制度的問題及完善

耿博

[摘要]：現代財政制度的核心是預算管理制度。先從預算作為財政收支的紐帶說明預算的核心地位；其次說明現行預算管理制度下存在的一些問題，最后結合剛剛通過的新預算法修正案談一談對于完善預算管理制度的看法。

[關鍵詞]：預算管理 問題 完善

一、預算管理制度是現代財政制度的核心

財政制度的內容包括財政收入、支出以及政府間的財政關系。科學完整的預算管理制度能夠提供比較準確的財政收入預期，根據預期收入安排支出，這就使得稅收在組織收入時更加有的放矢，突出稅收活動管理的規范性，更能推動財政支出向有效性和在針對性。

現代財政是民主財政，國家受人民的委托進行理財，財富來源于人民就必須惠及人民，但是國家事務的復雜性導致了某種程度上“黑箱操作”不可避免的發生。這樣，就需要人民去監督資金籌集和使用，通過預算管理制度，發揮人大應用的作用。由此可見，預算管理制度是構建現代財政制度中的一個核心的問題。

二、預算管理制度存在的問題

財政為政府所有的行政行為提供了財力源泉，不同時期的目標不同，財政制度也會變化。但是，我國舊預算法已不能匹配新時期的新情況：

1.強調財政收支平衡導致 “順周期”。舊預算管理制度強調預算收支平衡。我國雖然在財政支出原則上強調量入為出，但實際中，為了強調收支平衡，往往會結合支出給組織收入的主力財稅部門下達不同的收入完成任務，經濟快速增長時期，收入任務完成相對容易，一些收入應收卻未收，變相助推，使經濟可能過熱；而經濟不景氣時，完成任務就變得困難，為了完成任務不免會出現過度征稅的問題，雪上加霜，導致經濟更不景氣。這樣的“順周期”不僅影響到了國家宏觀調控的效果，也影響稅收法治原則的實現。

2.掛鉤機制下支出結構僵化。在我國，教育、科技、文化、醫療衛生、計劃生育、社保、農業這7類重點的“法定”的財政支出是與財政收支的增幅或者當年的產值直接掛鉤的，而這7類的財政支出更是占到了總財政支出的半壁江山，財政資金的安排受到了限制，僵化了財政支出的結構。

3.預算管理范圍不夠。在舊預算法中，納入預算管理的收入只有稅收收入，部分上繳國有資產收益、專項收入及其他收入這4項；納入預算管理的支出只有經濟建設支出、科教文衛體育支出、國家管理費用、國防支出、補貼支出以及其他支出。而我國每年行政部門的各種收費、地方政府的土地出讓收入等都沒有納入到預算管理范圍內，據估算，這一部分未在預算管理范圍內的收入占國家實際收支的三分之一。

4.預算管理的法制化較弱。舊預算管理制度不完善，不科學，法制化較弱，出現了財政資源的低效率使用，一些財政資源豐富的部門為了繼續獲得充足的財政資源，不惜在年底突擊花錢；還有一些項目調整隨意性太強，往往先調整追加預算，而后再由人大“追認”。這些現象不僅使預算管理成了走過場的形式，也在助長腐敗滋生，加劇社會矛盾。

5.舊預算管理制度下職能的碎片化。現代財政制度下，必須要有相應的財政管理機構。但是就目前來看，從預算管理的角度來說，公款分配的權力過度分散于各個職能部門，造成了其他職能部門與財政部門之間的邊界混淆不清，預算管理過度碎片化。

三、預算管理制度的完善

作為現代財政制度的核心，預算管理制度的完善十分重要。因此，結合新預算法，筆者提出一些完善預算管理制度的看法。

剛通過不久的新預算法中，已經提出要將所有的收入跟支出都納入到預算管理中，收入全部上繳國庫，支出按照分類編制到“款”“項”一級，不得虛假列支；還提出了地方政府可以列支財政赤字、有限度的發行債務等等。這些修改，第一是擴大了預算管理范圍。將原先游離于預算管理之外的諸多收入與支出通過立法納入到預算管理范圍內。推進財政收支的公開化，透明化，更加有利于普通民眾通過人大去監督財政資金的籌集和使用。第二是通過補充立法增強預算管理的法制化。通過對預算法的補充來具體詳盡地規定預算的編制、執行、監督等一系列的活動，細化預算的編制級別，一定程度上加強了人大的監督作用。第三是通過允許列支財政赤字，促使目前的財政預算注重收支平衡向更加合理的方向轉變。

除了預算法中的一些完善措施外，筆者建議還應當從以下幾方面著手：

第一，加強政策與預算的配合。在收入預算方面，應該由過去的根據支出的規模硬性約束收入預算轉變為根據收入預期來制定收入預算。在支出預算方面，應該由過去的強調收支平衡轉變為配合和實現政府的政策來制定支出預算，加強政策制定職能部門與預算制定的財政部門的聯系與配合，用政策驅動預算。同時我們也可以借鑒國外已經普遍采用的中期滾動預算管理制度，促進預算與政策的銜接，打破平衡預算，促使預算的更加合理科學。

第二，改革目前的支出掛鉤機制，確立預算法的優先地位。支出掛鉤使得一部分財政支出占據了固定份額，限制了財政資源的合理配置。因此應當改變這種掛鉤機制，一方面要突出財政資源配置的靈活性，根據實際情況去安排財政資源；另一方面，也要突出預算法的優先法律地位，確保減輕“法定支出”對于預算的沖擊。

第三，詳盡規定 “收入”“支出”“公益性資本支出”的概括范圍。雖然在新預算法中已經提出了將全部收入與支出納入到預算管理中，但是這個全部的概念過于模糊，并且雖然給予了省級地方政府的需要進一步的詳盡規定。

第四，進一步加強人大在預算過程中的監督作用。完善相應的法律制度，給予人大足夠審核時間、審核獨立性、完善預算的聽證、調整機制，完善人大對預算撥款的監督控制機制。

第五，加強財政部門的預算管理職能。通過立法分出不同部門的不同權限責任，加強權力與責任的合理配置，逐步推動將預算管理職能集中于財政部門，杜絕其他職能部門將精力投放到“分錢”上去。

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