論國(guó)際法中少數(shù)族群的申訴機(jī)制

曾煒　周熙

[摘要]：少數(shù)族群權(quán)益的保護(hù)已經(jīng)成為許多國(guó)際公約的重要內(nèi)容，而對(duì)少數(shù)族群權(quán)益實(shí)現(xiàn)尤為重要的是國(guó)際法中的少數(shù)族群申訴機(jī)制。分析從國(guó)際聯(lián)盟到聯(lián)合國(guó)體系下少數(shù)族群申訴機(jī)制的發(fā)展與演變，指出國(guó)際法中的申訴機(jī)制對(duì)于保護(hù)少數(shù)族群的重要意義。

[關(guān)鍵詞]：少數(shù)族群 人權(quán)保護(hù) 申訴機(jī)制

一、國(guó)際聯(lián)盟下少數(shù)族群的申訴制度

國(guó)際聯(lián)盟雖然在兩次世界大戰(zhàn)期間制定了少數(shù)族群保護(hù)機(jī)制，但該機(jī)制由于怠于促進(jìn)個(gè)體人權(quán)的保護(hù)而廣受詬病，盡管如此，仍不失為少數(shù)族群保護(hù)方面寶貴的經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)上，該機(jī)制首次就少數(shù)族群的保護(hù)提供了包括政治和司法元素在內(nèi)的復(fù)雜監(jiān)控程序，這無(wú)疑是世界人權(quán)史上巨大的進(jìn)步。

不可否認(rèn)，就權(quán)利享有者的保護(hù)而言，該制度又充滿了妥協(xié)。比如，該機(jī)制不具有普遍的適用性，只適用于中歐和東歐某些國(guó)家的少數(shù)族群。此外，其實(shí)施機(jī)制也僅僅旨在確保這些相關(guān)國(guó)家的遵守，而沒有為權(quán)益遭受侵害的少數(shù)族群及其成員提供救濟(jì)措施。

隨著第二次世界大戰(zhàn)的結(jié)束，國(guó)際聯(lián)盟少數(shù)族群保護(hù)機(jī)制被聯(lián)合國(guó)所承襲。歐洲人權(quán)法院在解釋相關(guān)條約時(shí)仍然提及這些少數(shù)族群保證機(jī)制。諷刺的是，少數(shù)族群無(wú)法通過這些程序直接訴諸司法，但少數(shù)族群所屬的國(guó)家可以將這些少數(shù)族群保障機(jī)制用于現(xiàn)代人權(quán)保護(hù)行動(dòng)之中。

二、聯(lián)合國(guó)人權(quán)機(jī)構(gòu)下少數(shù)族群的申訴制度

作為國(guó)際聯(lián)盟的繼承者，聯(lián)合國(guó)對(duì)少數(shù)族群的保護(hù)符合人權(quán)機(jī)制特別是符合非歧視性原則。聯(lián)合國(guó)憲章的序言中聲明：我聯(lián)合國(guó)人民同茲決心欲免后世再遭今代人類兩度身歷慘不堪言之戰(zhàn)禍，重申基本人權(quán)，人格尊嚴(yán)與價(jià)值，以及男女與大小各國(guó)平等權(quán)利之信念……”。人權(quán)保護(hù)也貫穿于整個(gè)《世界人權(quán)宣言》（UDHR）之中。在《世界人權(quán)宣言》的起草階段，聯(lián)合國(guó)消除種族歧視委員會(huì)和聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)對(duì)非歧視性條款和少數(shù)族群保護(hù)機(jī)制之間做出區(qū)分。后者通過規(guī)定為少數(shù)族群建立教育、文化方面的機(jī)制的方式直接正面地回應(yīng)該問題。它表明了用一種永久的機(jī)制來(lái)保護(hù)這類群體的文化、語(yǔ)言和宗教。而《世界人權(quán)宣言》沒有包括對(duì)少數(shù)族群的積極保護(hù)，但規(guī)定了非歧視性原則。

聯(lián)合國(guó)在組成機(jī)構(gòu)在組織機(jī)構(gòu)方面對(duì)人權(quán)保護(hù)做出了相應(yīng)的安排，一些機(jī)構(gòu)規(guī)定了包括會(huì)員國(guó)定期匯報(bào)在內(nèi)的監(jiān)督機(jī)制以及申訴程序。在2007年6月，人權(quán)理事會(huì)通過借鑒現(xiàn)有的于1970年由經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理事會(huì)（ECOSOC）所通過的1503號(hào)決議，采用了一項(xiàng)新的申訴程序。在實(shí)際運(yùn)用中，“1503程序”由于沒有條約根據(jù)，人權(quán)理事會(huì)和消除種族歧視委員會(huì)基于“1503程序”所作的決議對(duì)當(dāng)事國(guó)沒有法律上的拘束力。所以“1503程序”對(duì)國(guó)際人權(quán)保護(hù)雖有積極作用，但總的來(lái)說(shuō)，作用并不大。2007年的改革致力于通過使之變成一種“公平的、客觀的、有效的，受害者導(dǎo)向以及有效執(zhí)行”的機(jī)制，然而它將繼續(xù)保持它的保密特性以鼓勵(lì)國(guó)家參與。

秘書處的幫助下，來(lái)文工作組（WGC）主席對(duì)來(lái)文進(jìn)行初步審查。WGC確定來(lái)文是否可以受理并評(píng)估該來(lái)文或該系列來(lái)文中的指控是否包含大量的可靠的事實(shí)能夠證明違反人權(quán)和基本自由。這種評(píng)估必須依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)并應(yīng)該提供其評(píng)估結(jié)果的理由。WGC的決議應(yīng)由成員以一致同意或多數(shù)同意的方式通過。WGC必須提供自身工作組關(guān)于所有可受理的來(lái)文及其推薦的檔案資料。

根據(jù)WGC提供的信息和推薦意見，在委員會(huì)采取行動(dòng)（包括解決辦法和決議）的過程中，自身工作組向人權(quán)理事會(huì)提供一份關(guān)于確鑿違反人權(quán)和采取措施的建議的報(bào)告。如果人權(quán)理事會(huì)需要進(jìn)一步的信息或駁回該來(lái)文，自身工作組可以對(duì)來(lái)文作再次審查并對(duì)其決定提供理由。

人權(quán)理事會(huì)的申訴機(jī)制從來(lái)文轉(zhuǎn)交給相關(guān)國(guó)家到理事會(huì)納入審查不得超過24個(gè)月。此外，為保證該程序的“受害者導(dǎo)向”的特性，理事會(huì)應(yīng)將各個(gè)環(huán)節(jié)的結(jié)果通知來(lái)文的提出者及其所屬的國(guó)家。與舊的1503程序相比較，這一措施顯然提高了透明度。

三、聯(lián)合國(guó)其他機(jī)構(gòu)下少數(shù)族群的申訴制度

聯(lián)合國(guó)的一些專門機(jī)構(gòu)的宗旨也包括保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)，如聯(lián)合國(guó)科教文組織（UNESCO）和國(guó)際勞動(dòng)組織發(fā)展出自己獨(dú)具特色的人權(quán)申訴程序。

在1978年，UNESCO執(zhí)行局曾針對(duì)在其管轄領(lǐng)域，亦即教育、科學(xué)、文化和信息領(lǐng)域下的個(gè)別和特殊案件，以及大規(guī)模、系統(tǒng)地公然違反人權(quán)的案件制定了申訴程序。無(wú)論是個(gè)體還是團(tuán)體，只要能合理被推定為受害者，或者說(shuō)任何個(gè)人、團(tuán)體和非政府組織提供對(duì)違反人權(quán)的相關(guān)證據(jù)，其來(lái)文就可以被提交。請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利不是源自于由UNESCO通過的特定的人權(quán)文件，申訴可以針對(duì)任何UNESCO成員國(guó)。來(lái)文會(huì)遞交給相關(guān)國(guó)家，并且在每年兩次的閉門會(huì)議上提交給公約和建議委員會(huì)。委員會(huì)和總干事依照友好協(xié)商解決的原則解決來(lái)文中的問題。委員會(huì)向執(zhí)行委員會(huì)提供一份包含案件審查和建議等信息的秘密文件。執(zhí)行委員會(huì)在閉門會(huì)議中審議案件，但對(duì)大規(guī)模、系統(tǒng)地或公然違反人權(quán)的案件將會(huì)由委員會(huì)和大會(huì)公開審議。

類似地，國(guó)際勞工組織也涉及不少人權(quán)議題，與少數(shù)族群有關(guān)的包括結(jié)社自由的權(quán)利以及工人和其家庭的社會(huì)文化權(quán)利。事實(shí)上，國(guó)際勞工組織（ILO）在1919年設(shè)立初期即接觸少數(shù)族群的勞工問題，1921年更發(fā)表土著民勞工報(bào)告書，揭露土著勞工所處惡劣的勞動(dòng)條件。1926年，ILO設(shè)立有關(guān)土著勞動(dòng)者專家委員會(huì)，以制定保護(hù)少數(shù)族群的國(guó)際規(guī)則。ILO于戰(zhàn)爭(zhēng)期間雖一度中止活動(dòng)，但戰(zhàn)后隨即陸續(xù)通過一些保障少數(shù)族群工作條件的條約。

1989年ILO制定的《關(guān)于獨(dú)立國(guó)家的土著和部落民族公約》承認(rèn)的個(gè)人權(quán)利和集體權(quán)利是包括民事、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利在內(nèi)的范圍廣泛的人權(quán)。國(guó)際勞工組織通過各種程序包含國(guó)際申訴機(jī)制監(jiān)督締約國(guó)遵守公約的情況。能利用這些程序的主體包括政府、貿(mào)易聯(lián)盟、雇主組織和非政府組織，少數(shù)族群及其成員不能獨(dú)立利用這些程序，但是可作為第三方團(tuán)體的代表參加。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，隨著各種國(guó)際社會(huì)對(duì)少數(shù)族群權(quán)益的日益重視，越來(lái)越多的國(guó)際公約中規(guī)定了少數(shù)族群申訴機(jī)制，我們可以相信少數(shù)族群的權(quán)益在國(guó)際法中將得到更為完善的保護(hù)。

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[6]Human Rights Council Res.5/1 of 18 June 2007，para.95.

注：本文為曾煒主持的貴州省教育廳人文社科課題：“少數(shù)民族語(yǔ)言權(quán)利的國(guó)際法保護(hù)”（項(xiàng)目號(hào)：14SSD018）的階段性成果。本文受貴州民族大學(xué)“貴州世居民族研究中心”基金項(xiàng)目資助。