淺析中小城市政府購(gòu)買公共服務(wù)配套制度設(shè)計(jì)

李明慧

摘 要：當(dāng)前政府，特別是中小城市積極進(jìn)行政府購(gòu)買公共服務(wù)的探索，既是響應(yīng)國(guó)家，省政府轉(zhuǎn)變政府職能的必然選擇，也是提高市民生活滿意度和城市發(fā)展認(rèn)可度的有效方式之一。以往，政府履行公共服務(wù)職能，提供人民滿意的公共產(chǎn)品，主要集中精力提供公共設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等，經(jīng)過(guò)數(shù)年的發(fā)展，基本建立起適應(yīng)社會(huì)和諧發(fā)展的公共服務(wù)體系。當(dāng)前，政府購(gòu)買公共服務(wù)要充分引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，克服“政府失靈”，為此，中小城市政府購(gòu)買公共服務(wù)依托相應(yīng)的制度創(chuàng)新，從政府職能轉(zhuǎn)變著手創(chuàng)立新方向，從法律支持，制度落實(shí)和增加社會(huì)力量等方面逐步完善公共服務(wù)的購(gòu)買。

主題詞：中小城市；公共服務(wù)；設(shè)計(jì)

一、中小城市公共服務(wù)界定

筆者綜合學(xué)界對(duì)公共服務(wù)的定義，將本文涉及的公共服務(wù)界定為以實(shí)現(xiàn)公民公共利益、滿足公共需求為目的，由政府或其他主體（企業(yè)、社會(huì)組織及社會(huì)力量等）運(yùn)用或承接公共權(quán)力、公共資源向社會(huì)群體提供的服務(wù)。包括：教育、衛(wèi)生、文化、科學(xué)研究、體育、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域的服務(wù)。作為公共服務(wù)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展都處于起步階段的中小城市，對(duì)于公共服務(wù)應(yīng)著眼于人民最迫切最渴望得到提供的公共服務(wù)為突破口，逐步加大力度，分步走，分類別，分層次進(jìn)行公共服務(wù)的供給，當(dāng)然公共服務(wù)供給是要站在政府購(gòu)買的大前提之下。

考慮到中小城市發(fā)展的制約因素，結(jié)合民眾對(duì)公共服務(wù)的期望，筆者將中小城市政府購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程界定為：由政府職能部門提出財(cái)政資金預(yù)算和公共服務(wù)購(gòu)買項(xiàng)目方案，公開購(gòu)買計(jì)劃，讓廣大有資質(zhì)的服務(wù)供應(yīng)者和力量參與正常程序的采購(gòu)，詢價(jià)或者談判形式，訂立合同（協(xié)議）或賦予的特許權(quán)，服務(wù)供應(yīng)者提供（生產(chǎn)）的商品、服務(wù)或公共設(shè)施，政府全程參與監(jiān)控和服務(wù)效率的績(jī)效評(píng)估并支付其資金的一種由政府主導(dǎo)向以滿足使用者服務(wù)需求的一種制度安排和實(shí)施機(jī)制。

基于以上界定，本文試圖找到中小城市政府購(gòu)買公共服務(wù)的制度設(shè)計(jì)的方向和創(chuàng)新點(diǎn)。

二、政府購(gòu)買公共服務(wù)的努力方向

（一）政府要轉(zhuǎn)變社會(huì)管理職能，結(jié)合中小城市的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)力量等因素來(lái)完善政府公共管理職責(zé)。將居民最關(guān)心的失業(yè)保險(xiǎn)范圍、基礎(chǔ)醫(yī)療保險(xiǎn)、良好的醫(yī)療就醫(yī)機(jī)會(huì)、基礎(chǔ)教育優(yōu)勢(shì)資源的分配等公平化、市場(chǎng)化，切實(shí)做好市場(chǎng)糾責(zé)，讓政府好的決策引領(lǐng)中小城市的發(fā)展。

（二）政府要完善社會(huì)保障體系，切實(shí)解決弱勢(shì)群體的發(fā)展問(wèn)題。堅(jiān)持“勞動(dòng)者自主擇業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)”的方針。解決好進(jìn)城務(wù)工人員的就業(yè)發(fā)展，社會(huì)保障和技能培訓(xùn)等影響就業(yè)發(fā)展的公共服務(wù)。特別是進(jìn)城務(wù)工人員承擔(dān)了絕大數(shù)的城市基礎(chǔ)建設(shè)的工程，讓他們能夠在公租房租住、子女入學(xué)、技能提升，保險(xiǎn)等享受到政府的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（三）政府要有意識(shí)地培育社會(huì)力量的自治能力，以政府為主導(dǎo)，非營(yíng)利組織和學(xué)術(shù)社群參與為輔助，吸納有一定代表性的民眾參與，最大限度地讓更多的民眾參與。社會(huì)力量積極參加到公共服務(wù)的供給中來(lái)，能夠提供更多的公共品和公共服務(wù)，以彌補(bǔ)政府在此方面的不足，從而提高政府公共服務(wù)質(zhì)量，提升中小城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

（四）加強(qiáng)中小城市政府自身建設(shè)，切實(shí)提高公共服務(wù)效率。中小城市在新聞宣傳、公共服務(wù)監(jiān)督、新媒體輿論等社會(huì)綜治問(wèn)題上要下大力氣，樹立形象，依法服務(wù)，在服務(wù)定位上推進(jìn)依法決策、實(shí)施政府公共服務(wù)公開制度。

（五）擴(kuò)大政府決策的公眾參與性，政府提供什么公共服務(wù)、怎樣提供，應(yīng)當(dāng)事先聽取公眾的意見，以公眾意愿作為第一價(jià)值取向，并建立有關(guān)了解民意、公共參與決策的渠道、規(guī)則和程序。

三、中小城市政府購(gòu)買公共服務(wù)的必要支持

（一）有關(guān)法律的完善，使政府購(gòu)買公共服務(wù)行為有法可依和有章可循。建議在國(guó)家層面盡快出臺(tái)政府購(gòu)買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見，確立其服務(wù)宗旨、目標(biāo)、原則、主要內(nèi)容、職責(zé)范圍、體制機(jī)制、監(jiān)督和評(píng)估等。同時(shí)，中小城市要盡快研究并制定適合當(dāng)?shù)貙?shí)情的政府購(gòu)買公共服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，明確范圍、種類和標(biāo)準(zhǔn)。盡量在政府層面出臺(tái)相關(guān)的政府購(gòu)買公共服務(wù)的細(xì)則和程序。

（二）加大培育社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)作為公共服務(wù)的承擔(dān)主體是中小城市政府可以花力氣儲(chǔ)蓄的無(wú)形資產(chǎn)。從輿論、資金和政策等方面支持各類公共服務(wù)的承擔(dān)主體的發(fā)展、壯大，為社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)承擔(dān)公共服務(wù)提供更加公平、公開、公正的政策環(huán)境。在具體措施上，一方面，中小城市政府每年提供平臺(tái)，向全社會(huì)征集具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買服務(wù)資質(zhì)的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)目錄，另一方面，積極培育，從創(chuàng)辦、起步階段就對(duì)社會(huì)組織給予關(guān)鍵性支持，從辦公場(chǎng)地和設(shè)備到優(yōu)惠的稅收和財(cái)政政策給予發(fā)展中的社會(huì)組織。

（三）積極探索適合中小城市政府購(gòu)買公共服務(wù)的模式。中小城市政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式主要可以是：政府和社會(huì)組織合作采購(gòu)，政府補(bǔ)貼承包，形式性購(gòu)買（政府委托）三種。中小城市的財(cái)政收入和社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)還不允許我們絕對(duì)地放手市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，甚至公開招標(biāo)的形式。換言之，中小城市的購(gòu)買公共服務(wù)還得依靠政府和社會(huì)組織的合作，實(shí)現(xiàn)購(gòu)買方職能上的延伸，一定程度上解決公共服務(wù)提供不足的情況，培養(yǎng)一批社會(huì)志愿者，當(dāng)然這樣的方式需要建立在良好的社會(huì)監(jiān)督情況之下，防止國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。一種方式可以是政府補(bǔ)貼承包的形式，向有資格的服務(wù)對(duì)象按照一定的契約標(biāo)準(zhǔn)提供補(bǔ)貼，達(dá)到購(gòu)買公共服務(wù)的目的。

（四）建立健全政府購(gòu)買公共服務(wù)的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制。積極調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾、大眾媒體的監(jiān)督力量，運(yùn)用電子政務(wù)和政府購(gòu)買公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，公開政府購(gòu)買公共服務(wù)的相關(guān)事宜，并能實(shí)時(shí)查詢相關(guān)信息，使政府購(gòu)買公共服務(wù)行為透明化。承接服務(wù)的社會(huì)組織的組織機(jī)構(gòu)代碼、證書、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)方式等都是真實(shí)有效的，通過(guò)建立信用評(píng)價(jià)體系，對(duì)社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的表現(xiàn)進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)價(jià)，為政府購(gòu)買公共服務(wù)決策提供依據(jù)和參考。在政府購(gòu)買公共服務(wù)所簽訂的購(gòu)買合同中，需細(xì)化購(gòu)買服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，并確立量化的參照值，使政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估具有可操作性。

（五）通過(guò)政府購(gòu)買專業(yè)事業(yè)單位所提供的服務(wù)方式，推動(dòng)新型公共服務(wù)體系的建立。隨著社會(huì)組織力量的增強(qiáng)，鼓勵(lì)社會(huì)組織進(jìn)入專業(yè)事業(yè)單位所承擔(dān)的服務(wù)領(lǐng)域中開展服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，從而通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提高公共服務(wù)效率。

四、中小城市政府購(gòu)買公共服務(wù)的制度創(chuàng)新

從發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在公共服務(wù)領(lǐng)域，可以實(shí)施政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍很廣泛，內(nèi)容很多，包括教育、公共衛(wèi)生、福利、社區(qū)服務(wù)以及文化、科技、就業(yè)促進(jìn)、保障性住宅、城市規(guī)劃等很多方面。從我國(guó)部分城市實(shí)施政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐來(lái)看，目前政府購(gòu)買的公共服務(wù)還主要集中在社區(qū)服務(wù)、教育、公共衛(wèi)生、扶貧、養(yǎng)老和艾滋病防治、福利和救濟(jì)等少數(shù)幾個(gè)領(lǐng)域，涉及的領(lǐng)域還是很有限的，需要逐步擴(kuò)大。國(guó)務(wù)院《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確指出，“教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的力度。非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要更多更好地發(fā)揮社會(huì)力量的作用，凡適合社會(huì)力量承擔(dān)的，都可以通過(guò)委托、承包、采購(gòu)等方式交給社會(huì)力量承擔(dān)。”結(jié)合筆者制定的《中小城市政府提供公共服務(wù)與購(gòu)買服務(wù)現(xiàn)狀的調(diào)查問(wèn)卷》調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前居民都城市的滿意度調(diào)查中，滿意度較高的幾項(xiàng)是城市綠化、供水、供電、供氣服務(wù)，最希望社區(qū)的娛樂(lè)設(shè)施、金融設(shè)施得到改善。

由于中小城市在政府購(gòu)買公共服務(wù)方面還處于起步階段，因此，不可能齊頭并進(jìn)，如果短期內(nèi)在各個(gè)地方各個(gè)領(lǐng)域全面推廣，應(yīng)選擇若干容易推廣和實(shí)施的領(lǐng)域優(yōu)先進(jìn)行。比如問(wèn)卷中居民最期待和滿意度較高的幾項(xiàng)社會(huì)服務(wù)集中在著力社區(qū)的公益服務(wù)、便民服務(wù)就應(yīng)該成為曲靖政府購(gòu)買公共服務(wù)的優(yōu)先選擇項(xiàng)目，另外一些特殊群體的社會(huì)服務(wù)，比如殘疾人服務(wù)、養(yǎng)老等領(lǐng)域的服務(wù)是屬于弱勢(shì)群體亟待解決的服務(wù)問(wèn)題，也應(yīng)該成為購(gòu)買當(dāng)中的必須實(shí)施的項(xiàng)目。

（一）以稅收的征收來(lái)權(quán)衡政府成本。公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)的前提和保證是稅收。政府是居民在公共事務(wù)中的管理者，居民是公共服務(wù)的最終需求者和出資者，政府成本決定著居民納稅額的高低。權(quán)衡政府成本，樹立政府所提供的公共服務(wù)的成本就是社會(huì)的付出、人民的汗水，政府必須重視成本，審慎運(yùn)用。

（二）創(chuàng)新預(yù)算制度，鼓勵(lì)多勞多得。提供服務(wù)的單位要得到更多的錢，就必須提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，分到的預(yù)算越多，要辦的事就越多，責(zé)任就越大。促使單位對(duì)于新增公共服務(wù)事權(quán)，優(yōu)先考慮從市場(chǎng)購(gòu)買，在資金安排上扭轉(zhuǎn)增事必然增人增機(jī)構(gòu)的狀況，同時(shí)建立起一套完善的考核體系。

（三）加快政府行政方式的改革。政府的部分服務(wù)職能，例如政府辦事指南的查詢、政府信息、公眾咨詢與投訴、審計(jì)、各類節(jié)慶禮儀晚會(huì)活動(dòng)的策劃實(shí)施、政府重大調(diào)研課題、政府部門的績(jī)效測(cè)定，各類人員的培訓(xùn)和再教育等等，均可簽約外包給市場(chǎng)上的專業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。

（四）創(chuàng)新科教文衛(wèi)事業(yè)的格局。政府公共服務(wù)的主要責(zé)任是向居民提供義務(wù)教育、群眾文化和體育、基本醫(yī)療服務(wù)，在保障此條底線的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新科教文衛(wèi)思路，采取合辦、聯(lián)辦、承辦和自辦等靈活多樣的方式，積極引入各類社會(huì)資本，發(fā)展民辦教育和具有獨(dú)立法人資格的集團(tuán)，推動(dòng)國(guó)有民辦學(xué)校和由開發(fā)商、其他企業(yè)或私人投資興辦的學(xué)校的發(fā)展。本著“不求所有，但為所用”的原則，充分整合和最大限度地利用轄區(qū)內(nèi)各種文體衛(wèi)資源，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享的利益聯(lián)合體。

（五）推行社區(qū)和民間組織自治。社區(qū)和民間組織是政府職能轉(zhuǎn)變的承接者，是社會(huì)訴求的反映者，又是提供社會(huì)服務(wù)的參與者。在現(xiàn)代公共治理框架下，政府應(yīng)通過(guò)積極穩(wěn)妥地發(fā)展社區(qū)和民間組織，逐步把一些傳統(tǒng)意義上的社會(huì)管理職能下放給社區(qū)和民間組織承擔(dān)，有利于培養(yǎng)和提高社會(huì)自我管理能力和有機(jī)整合程度。

中小城市政府通過(guò)對(duì)公共服務(wù)在制度上的這些創(chuàng)新，既有利于積累和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，有利于進(jìn)一步擴(kuò)大政府購(gòu)買公共服務(wù)的領(lǐng)域，規(guī)范政府購(gòu)買公共服務(wù)的程序和過(guò)程，提高政府購(gòu)買公共服務(wù)的效率。

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