“管辦評”分離，要以質量標準為基礎

文軍慶/北京市海淀區教育科學研究院

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“管辦評”分離，要以質量標準為基礎

文軍慶/北京市海淀區教育科學研究院

“管辦評”分離的最終目的是全面提升教育質量。

文軍慶

隨著教育領域綜合改革的深入推進，“管辦評”分離作為構建現代教育治理結構體系的重要形式，已經成為推進教育管理體制改革的重要抓手。繼《中共中央關于深化改革若干重大問題的決定》強調要深入推進“管辦評”分離之后，2015年，教育部又新頒布《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》，再次表明政府深入推進教育管理體制改革的決心。

“管辦評”分離是按照系統性、整體性、協同性的原則將教育的決策權、管理權、監督權和評價權加以協調，旨在建立一種“政府管教育、學校辦教育、社會評教育”的現代教育治理體系，實現各級各類教育科學發展，滿足社會生產對高質量人才的需要。所以，“管辦評”分離的最終目的是全面提升教育質量，而“管”的內容、“辦”的主體和“評”的方式等，僅僅是提升教育質量的具體措施。“管辦評”分離的本質，實際上是要通過一定的改革實踐，改變現有教育管理體系中政府、學校和社會權責不清的現實問題，探索建立以提升教育質量為核心，政府、學校和社會責權明確的三方新型關系，形成有效提升教育質量的最大合力。

當前，有關“管辦評分離”的諸多研究，較多關注了“管辦評”分離的價值意義和應然需求，卻較少給出“管辦評”分離的操作依據，也少有判斷“管辦評”分離適切度的具體標準。正因為“管辦評分離”的本質是以提升教育質量為核心，因此，質量標準是衡量“管辦評”分離適切度的關鍵指標，也是判斷“管辦評”分離改革能否真實落地的制度保障之一。為此，政府、學校和社會三方也都需要圍繞教育質量標準，明確其在“管辦評”分離實踐中的功能定位和角色選擇。

把方向、出標準是“政府管教育”的重點職能

從“管”的角度而言，“管辦評”分離的基礎是政府管理方式的轉變，也就是“從微觀管理向宏觀管理轉變，從直接管理向間接管理轉變”，最后實現從全能政府向有限政府職能的轉換，使政府真正回歸為“教練員”的中心角色。

劃歸和確立政府宏觀、間接管理職能的方式不是隨意的，其基礎必然是教育質量標準，即政府簡政放權的根本依據在于：是否有利于提高教育質量？進一步而言，也即是否有利于充分調動學校辦學的積極性和能動性？是否有利于發揮社會力量和專業機構參與教育質量評價的獨立性和客觀性？明確了這一點，再以提高質量為出發點，以下放權限、明確管理邊界為抓手，才是切實轉變政府職能，有效落實“管辦評”分離的第一步。

圍繞提高質量開展宏觀管理，是“政府管教育”的重點職能。這是因為，在政府、學校和社會三方參與主體中，只有政府能夠勝任宏觀管理的重要角色。此外，做好宏觀管理也是法律賦予政府的責任和義務，政府對此義不容辭。在具體的宏觀管理中，政府職能大致可以劃歸為三類：規劃職能、管理職能和資源統籌調配職能。

結合提高質量，政府的規劃職能在于定目標，把方向。在專家咨詢團隊的協作下，政府需要立足未來人類社會發展需要，結合地區社會經濟發展方向，開展前瞻性、系統性頂層設計，為各級各類教育發展劃定目標。通過立法等方式，指引教育發展方向，引導教育主辦者摒棄短視、功利和盲目攀比行為，遵循規律，從國家和人類社會長遠的發展視角開展教育、培育英才，把控教育發展的正確方向。特別是在當今價值多元，社會快速轉型，以及國際競爭和危機不斷加劇的新形勢下，政府的教育規劃職能任重道遠。諸如美國的《共同核心國家標準》《不讓一個孩子掉隊》《每一個學生成功法案》，以及我國的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，等等，都是政府劃定教育發展目標的具體體現。在“管辦評”分離實踐中，特別是縣域層面的教育行政部門，如何立足本地區教育發展的實際，科學合理發揮教育的規劃、引導職能，還需要不斷探索。

政府的管理職能主要表現在對教育質量的把控上。什么是高質量的教育？什么樣的學校才是真的好學校？怎樣的教師才是優秀的教師？等等，這些都是政府管理職能需要回答的具體問題。優化政府管理職能的主要手段就是出標準，通過教育質量標準，辦學條件標準，校長、教師任職資格標準等，設置質量門檻，規范辦學過程，構建針對不同教育類型的分級分類管理體系，以此全面把控教育質量。近年來，教育部陸續出臺《義務教育學校管理標準》、《義務教育學校校長專業標準》、中小幼《教師專業標準》以及各地市的《中小學辦學條件標準》等，就是以行業標準規范管理的具體行動。但是在教育質量標準方面，除了國家教育方針、課程標準等文件之外，目前我國還缺乏國家層面的、與國際接軌的、標準化、可操作的國家教育質量標準。從世界范圍來看，基于標準提高質量已經成為當前世界各國教育發展的普遍趨勢，“制定或建立國家質量教育標準，在某種意義上也是一個國家教育質量管理機制健全和完善的主要標志之一，也體現了一個國家整體的教育管理與國際競爭能力”。

資源統籌調配也是“管辦評”分離形態下政府宏觀管理職能的重要體現。由于社會經濟發展不平衡等歷史和現實原因，我國教育發展不均衡，地區之間、地區內部的教育資源差異巨大。如何在提高質量的同時，保證教育公平，是今后一段時期內，各級政府需要面臨的現實問題。為此，政府需要運用經費投入、布局調整、資源調控等行政手段，進一步推進教育資源均衡配置，在維護底線標準的基礎上，進一步向薄弱地區、薄弱學校傾斜，確立優質、均衡的地區教育發展目標。

“管辦評”分離的最終目的是全面提升教育質量。

依法辦學，民主管理是“學校辦教育”的核心使命

教育質量的高低，既取決于政府的治理能力，更取決于學校的辦學實踐水平。在“管辦評”分離的教育新生態中，學校是辦學的主體，是系統開展育人工作的專業組織單元，這是學校的基本角色。學校通過具體的辦學實踐，落實國家教育方針，實現各級各類育人目標，為學生的全面發展打好基礎。“學校辦教育”的核心應是依法有效行使辦學自主權，依法完善學校內部治理結構，在民主管理和充分自主的基礎上建立現代學校制度，實現辦學效益和質量提升的最大化。

所謂依法自主辦學，就是學校法人作為辦學責任人，可以按照教育法規和上級教育行政部門的管理規范，自主統籌、規劃、調配人、財、物等辦學資源，在明確權利責任的基礎上，形成“自我管理、自我約束、自我發展”的新業態，實現辦學效益的最大化。自主辦學不是隨意辦學，質量標準是自主辦學的最大準繩。即是說，評判學校辦學得失的最根本標準還是在于教育質量，即是否促進了學生在原有基礎上的進一步發展，是否滿足了人民群眾對優質教育資源的需求。

自主辦學的核心是學校依法行使辦學自主權。從實踐來看，依法行使辦學自主權可以分三步走：第一步，依法使用現有權力；第二步，在辦學需要情況下，進一步爭取更多辦學自主權；第三步，逐步取消學校行政級別，實現教育家辦學。隨著政府職能的進一步轉變，隨著政府管理角色由微觀向宏觀的轉換，各級各類學校特別是公辦學校行使辦學自主權的主要問題已經不是自主權不夠，而是自主權濫用的問題，甚至出現超越法規、超越邊界的權利使用行為。比如，眾所周知的生源大戰，以及以片面爭取升學率而犧牲學生身心健康和興趣發展的違背教育規律行為，都是學校濫用辦學自主權的具體表現。因此，如何依法依規合理使用現有辦學權力，是今后一段時期學校“自我約束”的重點內容。今后，政府部門還將進一步按照學校特點和類型，分級分類擴大學校在“辦學模式、育人方式、資源配置、人事管理、合作辦學、服務社區”等方面的自主權，滿足學校自主辦學的實際需要。

“學校辦教育”是管辦評系統中的節點環節，也是整個教育系統有序運轉的關鍵所在、重點所在。如何有效維護辦學自主權，讓辦學實踐環節高效有序，還需要進一步完善學校內部治理結構，建立現代學校制度，提升學校運行效率。在依法行使辦學自主權的同時，要在學校內部構建監督權力運行的民主機制，將權力關在制度的籠子之中。為此，各級各類學校需要依法建立學校章程，完善配套制度建設，以章程確立辦學目標，以章程規范辦學行為。建立由教師代表、學生代表、家長代表、社區知名人士代表和政府代表多元參與的民主管理機制，共同參與學校重大事項的民主決策和監督過程。建立家長參與學校管理的家長委員會制度，接受家長對學校辦學過程的監督；建立公開、透明的校務公開制度，讓學校的管理過程和質量保障敞亮在社會監督的陽光之下。

此外，學校還應該肩負起質量主體的責任，強化內部質量保障機制，制定并完善課程、教學、活動、評價、資源配置等質量管理制度，建立健全各種內部教育質量管理標準、認證體系、組織機構、實踐手冊，操作指南等，形成涵蓋“研究、評估、監督、指導于一體”的健全、規范、統一的學校內部教育質量保障制度體系，用制度和程序來規范和保障學校的辦學質量。

自主辦學不是隨意辦學，質量標準是自主辦學的最大準繩。

依托標準，專業測評是“社會評教育”的基本要求

評價環節是教育質量保障體系中的重要一環，是增強教育工作針對性、有效性的前提，具有重要的導向作用。在“管辦評”分離中，“社會評教育”的實質是進一步健全和完善教育質量外部保障體系，實現“教育質量要接受社會評價、教育成果要接受社會檢驗、教育決策要接受社會監督”的改革目標。評價環節的獨立性、專業性與否，決定了“社會評教育”的質量和信譽，也決定了“管辦評”分離改革能否落到實處，真正發揮好社會監督和評價教育的作用。

眾所周知，教育評價是依據明確的教育質量標準，對教育結果和過程做出的價值判斷。因此，教育評價的依據是教育質量標準，沒有明確的質量標準，教育評價的科學性、權威性就會大打折扣。在“管辦評”分離模式下，教育評價的科學性、權威性取決于兩大基本要素：一是科學的教育質量標準；二是專業、獨立的評價隊伍。

教育質量標準是評判“政府管教育”和“學校辦教育”的重要依據。也是所有教育評價的出發點和落腳點。從標準的核心組成以及目前國際基本共識來看，可以將教育質量標準分為內容標準、評價標準和保障標準三個方面。內容標準，也稱學術內容標準，它表現在核心學術性領域，如閱讀、數學、科學和歷史等課程中，每個學生應該知道什么和應該做什么。評價標準，又稱績效標準，主要是基于內容標準描述如何評估學生知識和技能的掌握程度。保障標準，也稱為學習機會標準，一般是指為保證學生達到內容標準和績效標準要求，對教育者提供給受教育者的教育經驗和資源的性質和質量規定，如教師標準、辦學條件標準、經費投入標準等。從研制和實施的主體來看，教育質量標準的制定和實施有三種基本模式：一是行政主導模式，也就是由中央政府相關行政部門主導教育質量標準的制定和實施工作。二是專業主導模式，即教育質量標準由處于相對中立地位的專業學會或大學等機構制定，或是由政府機構以項目的形式委托專業學會、大學或研究機構來進行。三是專設機構主導模式，即由政府專設負責教育質量標準研制與實施的委員會或機構，這些機構獨立于教育行政部門，如英國的教育標準局、澳大利亞的資格框架委員會、美國的全國評估管理委員會等，都是負責組織教育質量標準的制定和實施工作的獨立機構。從國際經驗來看，保障標準的研制和實施，一般多適用于行政主導模式，而內容標準和評價標準則更多采用專業主導或專設機構的主導模式。

在質量標準的制定與實施方面，專業機構參與或主導教育質量標準的研發與應用，越來越成為一種新的國際發展趨勢。從聯合國教科文組織的以學習者為核心的全民教育質量監測框架、歐盟的“關鍵能力”指向的教育質量監測體系，到以英美為代表的結果導向的教育質量監測框架，都是專業機構參與標準制定與實施的范例，這也正好為我國在“管辦評”分離改革過程中培育和發展第三方專業機構提供了經驗借鑒。考慮到質量標準的制定和實施是一項綜合性極強的系統工程，我國教育質量標準管理模式的建立，需要立足于“管辦評”分離改革的現實，以當前開展的教育質量評價、督導與監測實踐為基礎，要在行政權威和專業性之間進行合理定位。一方面，需要行政部門依據國家教育政策法規和教育發展規劃文件，主導制定各級各類教育發展的保障性標準，如辦學條件標準、教師專業標準等。另一方面，還要委托獨立于教育行政部門之外的第三方專業機構或專設機構分門別類制定具體的內容標準和對應評價標準，如學業質量標準、學生品德發展標準、學生身體機能發展標準、學生心理健康水平標準、學生興趣特長發展水平標準，等等。這些標準的制定，既要立足現實，考慮教育發展的實際和地區差異，又要面向未來，綜合考慮學生關鍵能力、核心素養等的全面發展需要，為學生適應未來打好基礎。

“管辦評”分離是構建現代教育質量保障體系的具體手段，而非直接目的。

在評價隊伍建設方面，評價隊伍的獨立性、專業性和權威性是保障“社會評教育”公正性的基礎。符合這一條件的專業評價隊伍一般也被成為“第三方”。在西方，第三方評價隊伍多數是由非政府組織（NGO），即一些專業的評估機構或研究機構充當“第三方”。這些非政府組織可以保證“社會評教育”的獨立性、專業性和權威性要求。在組成上，第三方的主體可以是多樣的，包括受政府部門委托的教育研究機構、專業評估組織、中介組織、社會組織和家長、學生等利益相關者。第三方參與教育評價通常包括獨立第三方評價和委托第三方評價兩種。目前，由于我國專業的第三方教育評價機構還比較少，也不夠成熟，隨著“管辦評”分離改革的不斷發展，“社會評教育”可以逐步采用由政府主導走向政府委托專業機構，再到以第三方機構獨立評價為主的不同發展策略。最終建立健全政府、學校、專業機構和社會組織等多元參與的教育質量保障體系，形成“政府管、學校辦、社會評”的良好教育生態。

總之，通過“管辦評”分離改革，進一步明確政府、學校和社會三方角色，理順關系，構建以提升質量為核心的現代教育治理體系，形成教育合力，最終服務學生全面、健康而又有個性的發展。“管辦評”分離是構建現代教育質量保障體系的具體手段，而非直接目的，教育質量標準是“管辦評”分離改革的共同根基，需要牢牢把握。