政府職能轉(zhuǎn)變之我見

胡維成

十二屆人大一次會(huì)議審議通過《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），標(biāo)志著我國(guó)改革開放后第七次機(jī)構(gòu)改革拉開大幕，而《方案》指出政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政體制改革的核心，政府職能轉(zhuǎn)變的具體措施是十條，涉及機(jī)構(gòu)調(diào)整的是六個(gè)部門，但所有國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)都必須進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，此次改革可以稱得上是“表里如一”，機(jī)構(gòu)改革是表，職能轉(zhuǎn)變是里。所以說，要想使機(jī)構(gòu)改革這個(gè)“表”得以改變，就必須把作為“里”的職能轉(zhuǎn)變擺在《方案》的突出位置。因此對(duì)方案中關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變這一核心和重點(diǎn)有如下看法。

政府職能轉(zhuǎn)變的方向

政府職能轉(zhuǎn)變是一個(gè)不斷的長(zhǎng)期過程，不可能一次調(diào)整到位的。特別是當(dāng)前我國(guó)處于有計(jì)劃的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，我國(guó)的政府不可能像計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)大包大攬管一切，也不能完全像市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)放任不管，所以就需要政府?dāng)[正自己的位置，及時(shí)調(diào)整自己的職能，做到各司其職，因而此次方案關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的設(shè)想體現(xiàn)在以下幾方面：首先，向市場(chǎng)放權(quán)。《方案》指出：“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，該由市場(chǎng)發(fā)揮作用的應(yīng)交給市場(chǎng)，上項(xiàng)目、做投資更多由企業(yè)自主決策。”我們知道經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量在市場(chǎng)，企業(yè)是創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的主體力量，所以政府職能要轉(zhuǎn)到為市場(chǎng)主體服務(wù)、創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上來，最大限度地給市場(chǎng)主體松綁，激發(fā)企業(yè)和個(gè)人的創(chuàng)造積極性。其次，向社會(huì)放權(quán)。《方案》指出：“更好發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的作用。”因此《方案》對(duì)于我國(guó)社會(huì)組織培育發(fā)展不足、規(guī)范管理不夠、成立的門檻過高及行政化傾向明顯提出改革社會(huì)組織管理制度，這也就是要求政府加大向社會(huì)領(lǐng)域的放權(quán)力度，讓人民群眾依法通過社會(huì)組織實(shí)行自我管理服務(wù)，更好發(fā)揮社會(huì)組織在推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展中的作用。再次，向地方放權(quán)。《方案》指出：“充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。”針對(duì)國(guó)務(wù)院部門管得過多過細(xì)，既管不了管不好，又不利于地方因地制宜主動(dòng)開展工作的情況，為了更好發(fā)揮地方政府貼近基層，就近管理的優(yōu)勢(shì)，《方案》提出：“下放投資審批事項(xiàng)，由地方政府安排；減少生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)審批，面向基層，一律下放地方。”最后，向地方放權(quán)，改變了以往中央不論大事小事都管的現(xiàn)象，這樣既有利于充分發(fā)揮中央地方積極性，又有利于政府職能由微觀向宏觀的改變，提高了辦事的效率。加強(qiáng)宏觀管理。《方案》提出：“國(guó)務(wù)院忙于事務(wù)性工作多，宏觀管理職能還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。”所以提出：“要強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃的制訂、制度機(jī)制設(shè)計(jì)、全局性事項(xiàng)統(tǒng)籌管理等職能”，這就要求政府加大對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更多方面的估量分析及科學(xué)預(yù)測(cè)，制定相應(yīng)的方針、計(jì)劃、目標(biāo)、政策和制度，從而加強(qiáng)政府的“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”四方面的職能，確保做到“放而不亂”。

政府職能轉(zhuǎn)變的合理性

從理論上來講，該方案抓住了政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變之間的關(guān)系核心。機(jī)構(gòu)調(diào)整關(guān)鍵在于政府職能的轉(zhuǎn)變，而政府機(jī)構(gòu)是政府職能的載體和承擔(dān)者，這就明確了機(jī)構(gòu)的調(diào)整必須通過職能的轉(zhuǎn)變才能發(fā)揮作用，只有通過職能轉(zhuǎn)變這一“化學(xué)性”反應(yīng)，才可以使機(jī)構(gòu)改革有根本性的變化，推動(dòng)行政體制改革；否則僅僅以機(jī)構(gòu)論機(jī)構(gòu)，那么機(jī)構(gòu)的調(diào)整就如同堆積木一樣，只屬于“物理性”的量的調(diào)整，沒有得到根本性的變化。在方案中將政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革提到相同高度，這改變了以往只注重機(jī)構(gòu)調(diào)整的提法，使機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變緊密聯(lián)系，突出體現(xiàn)了體制改革不僅僅是機(jī)構(gòu)改革，而是以職能轉(zhuǎn)變?yōu)辇堫^的，這抓住了改革的實(shí)質(zhì)和要害。

從作用上來看，政府職能轉(zhuǎn)變符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)要求。《方案》指出：“以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模^續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能，加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供制度保障。”是解決實(shí)際問題的需要，同樣《方案》指出：“國(guó)務(wù)院部門在職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、運(yùn)行機(jī)制方面還存在不少問題。”

從實(shí)踐意義上來說，《方案》向市場(chǎng)、社會(huì)、地方放權(quán)以及加強(qiáng)宏觀管理（即“三放一加”）的措施看來具可操作性。

第一，市場(chǎng)在信息上的豐富性和靈活性是政府向市場(chǎng)放權(quán)的重要依據(jù)。公共選擇學(xué)派的布坎南說過：“政府失靈的原因有很多，不完善的信息與不完善的市場(chǎng)是政府失靈的重要來源。”就是政府擁有過多的決策權(quán)但是對(duì)于個(gè)體、市場(chǎng)的信息把握不足，導(dǎo)致政府決策失誤，所以需要向市場(chǎng)放權(quán)，讓市場(chǎng)進(jìn)行自我決策，使市場(chǎng)在充分把握信息的基礎(chǔ)上發(fā)揮作用，規(guī)避政府在信息提供和對(duì)市場(chǎng)信息反應(yīng)不靈敏的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，中介組織是政府職能轉(zhuǎn)變的載體，也是政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。隨著社會(huì)的逐步發(fā)展，社會(huì)中介組織在維護(hù)社會(huì)正義，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平以及體現(xiàn)人民群眾的利益等方面發(fā)揮越來越大的作用，已經(jīng)成為調(diào)動(dòng)人民依法管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，發(fā)揮主人翁地位，實(shí)現(xiàn)自我管理、服務(wù)、參與社會(huì)事務(wù)的主要力量。所以說政府向社會(huì)放權(quán)、由市場(chǎng)替代政府轉(zhuǎn)移的部分職能都需要相應(yīng)的社會(huì)中介組織作為載體，需要政府通過放權(quán)把自身事務(wù)交給社會(huì)去行使，讓社會(huì)承擔(dān)責(zé)任，發(fā)揮社會(huì)應(yīng)有的活力和責(zé)任感。

第三，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的國(guó)家宏觀調(diào)控的能力越來越強(qiáng)。全球化、市場(chǎng)化和信息化迅猛發(fā)展，社會(huì)需求多元化、社會(huì)公共管理越來越復(fù)雜，同時(shí)政府的應(yīng)變能力和決策水平也在相應(yīng)地提高，政府已經(jīng)從具體事務(wù)中脫身。管理學(xué)家彼得·德魯克指出的“任何想要決策部門親自實(shí)干的想法都是愚蠢的”，所以說政府應(yīng)從具體的事務(wù)性工作中解脫出來，把主要精力用于國(guó)家的宏觀決策，如：統(tǒng)籌規(guī)劃、信息引導(dǎo)等，改變過去那種“全能型”政府管理模式，由微觀干預(yù)向宏觀調(diào)控的管理方式轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)政府的宏觀管理，明確政府的宏觀責(zé)任，增強(qiáng)宏觀調(diào)控作用，在“看不見的手”調(diào)節(jié)時(shí)發(fā)揮“看得見的手”的作用，當(dāng)好“守夜人”，是非常必要的。

職能轉(zhuǎn)變可能遇到的問題

部門利益制約政府職能轉(zhuǎn)變。中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授毛壽龍表示，大部制改革是把政府轉(zhuǎn)向服務(wù)角色，這和以前的“官本位”是相沖突的，這體現(xiàn)在職能轉(zhuǎn)變時(shí)就是要將政府的職能下放或是轉(zhuǎn)移，就必然要觸及一部分政府上層部門或是領(lǐng)導(dǎo)的利益，而利益和觀念是他們做出行為選擇的動(dòng)力，而政府職能轉(zhuǎn)變不僅要改變他們的觀念而且還要改變他們的權(quán)力，那么職能轉(zhuǎn)變的過程就必然受到一部分既得利益者的阻礙，致使改革缺乏動(dòng)力。正如李克強(qiáng)總理說的：“觸動(dòng)利益比觸動(dòng)靈魂還難”。

放權(quán)有“名”無“實(shí)”。我們有句古話說的好：“名不正則言不順”，無論大家做什么都要追求一個(gè)“名正言順”，特別是在我們中國(guó)的政府機(jī)構(gòu)，叫什么就要干什么，但是這次機(jī)構(gòu)改革，將鐵道部、新聞出版、衛(wèi)生計(jì)劃生育和海洋與藥品監(jiān)督等部門改革與調(diào)整，使國(guó)務(wù)院正部級(jí)部門減少4個(gè)，組成部門減少兩個(gè)，國(guó)務(wù)院設(shè)置成25個(gè)部門。這樣就使以前的一些部門或是與其他部門合并或是更換名字，但是這樣也容易出現(xiàn)部門改革后職能是否會(huì)像部門改革一樣，做到真正的轉(zhuǎn)移，是否改變以前那種權(quán)責(zé)不清、機(jī)構(gòu)重疊，還是說只在名稱上改變了，而實(shí)際職能沒有改變，職能轉(zhuǎn)變是否真正地做到不越位、不缺位，該管的都管好管到；同時(shí)還有可能出現(xiàn)以前相同的部門是同級(jí)的而現(xiàn)在卻成了上下級(jí)的關(guān)系，這樣很容易導(dǎo)致公職人員矛盾重重，互相推諉職責(zé)，使行政效率低下。

放權(quán)實(shí)際過程中困難重重。首先，向社會(huì)放權(quán)會(huì)遇到瓶頸。申請(qǐng)成立組織時(shí)由于民政部門缺乏專業(yè)知識(shí)，對(duì)社會(huì)組織在程序上給予肯定，卻在實(shí)質(zhì)上不能給予一個(gè)明確的看法，就會(huì)導(dǎo)致一些對(duì)社會(huì)無意義的組織成立或是被一些不法分子利用；也會(huì)出現(xiàn)成立社會(huì)組織熱和社會(huì)組織的重疊交叉，以及社會(huì)組織的作用發(fā)揮失效，影響社會(huì)秩序。其次，在向市場(chǎng)放權(quán)過程中也有許多問題。向市場(chǎng)放權(quán)可以減少政府的低效和腐敗，但是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自發(fā)性、盲目性、滯后性等弊端，會(huì)使市場(chǎng)難以控制。雖然《方案》指出：大力推進(jìn)商務(wù)誠(chéng)信建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體、市場(chǎng)活動(dòng)的監(jiān)督管理，切實(shí)做到“寬進(jìn)嚴(yán)管”，但“寬進(jìn)嚴(yán)管”雖說給市場(chǎng)以更大的權(quán)限，但并不會(huì)真正達(dá)到預(yù)期的效果，如果在這個(gè)過程中審核寬松，就會(huì)為心術(shù)不正之人利用，騙取政府財(cái)富和非法集資，擾亂市場(chǎng)秩序；即使嚴(yán)管到位，也是一種事后調(diào)節(jié)，如果處理不當(dāng)會(huì)使政府失去公信力。最后，在向地方放權(quán)中可能會(huì)出現(xiàn)地方權(quán)力過大，地方與中央脫節(jié)，會(huì)使地方在行使職權(quán)時(shí)濫用職權(quán)之便，謀取不正當(dāng)利益；向地方放權(quán)后，中央的監(jiān)督職責(zé)必須擴(kuò)大，但是中央可能會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督不全，力度不夠，不可能做到監(jiān)督有效，可能會(huì)被不法分子鉆了監(jiān)督失職的空子。

總的來說，此次改革方案將職能轉(zhuǎn)變放在突出位置，不僅對(duì)于機(jī)構(gòu)調(diào)整具有重要的意義，而且對(duì)于行政體制改革具有重要推進(jìn)作用。雖說改革方案中有不足，但是我們知道任何方案都不是完美的，都需要一個(gè)健全完善的過程，我們應(yīng)該堅(jiān)信我們可以通過政府職能的轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)的改革建立一個(gè)廉潔高效、職能科學(xué)、體系健全的和人民滿意的服務(wù)型政府。