財稅政策促進巴彥淖爾市縣域經濟發展的實證分析

田春燕+魏婧姝

[摘要]近年來，財稅政策對巴彥淖爾市縣域經濟的發展有一定的促進作用，但仍存在事權劃分不明；旗縣財政的收入自給能力較差；財政直管的體制尚未完全理順等制約縣域經濟發展的政策因素，建議完善地方稅體系，全面推進省直管縣改革，加強地方債務管理，充分發揮財稅政策的調節作用，促進縣域經濟發展。

[關鍵詞]縣域經濟；財稅政策；實證分析

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.061

巴彥淖爾市位于內蒙古西部，轄四旗、二縣、一區，符合自治區統計局對縣域經濟統計范圍和口徑的有四旗（烏拉特前旗、烏拉特中旗、烏拉特后旗和杭錦后旗）、兩縣（五原縣和磴口縣）。近年來巴彥淖爾市縣域經濟在“十個全覆蓋”“擴權強縣”試點改革、“營改增”、基本公共服務均等化、城鄉一體化建設、農村綜改、扶貧開發反貧困等系列政策的疊加影響下，縣域經濟不斷發展壯大，綜合實力顯著提高，但縣域經濟綜合實力在全區橫向比較中仍有較大差距。2014年，巴彥淖爾市GDP 867.46億元，居全區第9位。縣域經濟發展有其自身內在規律，同時受縣域的歷史淵源、資源稟賦、產業結構、制度政策等多種因素的影響，在各種影響因素中，制度政策作為經濟發展的內生變量是影響經濟增長的決定性因素，科學合理的財稅政策對促進縣域經濟發展起著舉足輕重的作用。

1 財稅體制和政策對巴彥淖爾市縣域經濟發展影響的現狀

1.1 巴彥淖爾市現行的地方財政體制對旗縣財政公共服務水平的提高有一定的促進作用

2011年5月，根據財政部《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》和內蒙古自治區人民政府《關于進一步完善自治區與盟市財政管理體制的通知》，巴彥淖爾財政局制定下發了《巴彥淖爾市人民關于進一步完善市與旗縣區財政管理體制的通知》，巴彥淖爾市對各旗縣按照定額上交和稅收和非稅收入結合劃定市級和旗縣財政的固定收入以及市與旗縣區的共享收入。并通過加大對旗縣區的均衡性轉移支付資金的補助，提高縣級財政的公共服務水平，促進縣域經濟的發展。

1.2 通過“營改增”、中小微企業稅收減免等稅收政策，減輕企業稅負，增強企業發展后勁，帶動縣域經濟發展

2013年，內蒙古自治區列入“營改增”試點范圍，自實施“營改增”后，巴彥淖爾市2014年“營改增”企業全年銷售收入565866.36萬元，全年入庫增值稅收入16900萬元，按照分行業所對應的營業稅率測算，應征收營業稅20902萬元，稅收收入減收4002萬元。2015年1～10月，全市“營改增”試點納稅人1370戶，其中一般納稅人188戶，小規模納稅人1182戶，共實現增值稅應稅銷售額252934萬元，應納增值稅7444萬元，與原征收營業稅相比，減少應納稅額2254萬元。“營改增”后，雖然減少了財政收入，但是降低了企業稅負，促進了二、三產業的協同發展，優化了產業結構。再加上中小微企業的稅收減免，為企業的發展注入了活力，提高了企業的整體運營能力，涵養和培育了新的財源。從發展的角度看，“營改增”不會減少巴彥淖爾市的財政收入，而且較為寬松的稅收環境和投資環境，還會激發企業的創造性和增長性。從目前執行的情況看，“營改增”后，僅2015年前三個月，巴彥淖爾市新辦“營改增”納稅人150戶，主要集中在現代服務業，比2014年同期增長44%，企業盈利能力明顯增強。

1.3 “擴權強縣”試點，為縣域經濟發展注入活力，有效提升了縣域經濟的發展水平，提高了縣級政府的公共服務能力

2014年，內蒙古自治區選擇了12個旗縣作為第一批擴權強縣改革試點，巴彥淖爾市杭錦后旗列入擴權強縣改革試點縣，擴大了投資項目審批、成品油經營許可、土地管理、資源開發、地質環境保護、林木采伐、林區開發項目審批、環境保護、住房和城鄉建設、人力資源審批、財政稅收、金融等方面的管理權。

經過一年多的改革試點，杭錦后旗在地區生產總值、固定資產投資、公共財政收入、社會消費品零售總額、城鄉居民人均可支配收入等各項指標的增長都高于全市平均增長水平。在經濟增長的帶動下，該旗用于公共財政支出的比例不斷增加，用于改善民生方面的支出占總支出的79.35%。2015年4月，內蒙古自治區黨委就擴權強縣提出了進一步的政策建議：進一步下放各項管理權限，宣布了第二批擬選“擴權強縣”試點，巴彥淖爾市的烏拉特前旗列入試點縣。擴權改革釋放了縣域經濟發展的活力，增強了縣域經濟發展的動力，有效地提高了縣域經濟的發展水平，提高了縣級政府的公共服務能力。

2 財稅政策對縣域經濟發展的影響存在的問題

2.1 財政體制對上下級政府的事權未做出明確規定，使收入的劃分缺乏科學性

巴彥淖爾市級財政在制定與縣級財政的體制時，只按稅種劃定收入范圍，卻沒有明確上下級政府的事權。眾所周知，財權的劃分應該以事權的行使和責任的承擔為依據，事權不明，責任不清，財權的劃分難以科學合理，責權利無法掛鉤。在中央財政分稅制體制的導向性影響下，使得財權上移，事權不動或增加，嚴重制約了縣域經濟乃至整個縣域的發展。

2.2 旗縣財政的收入自給能力較差，財政運轉困難，嚴重制約了縣域經濟的發展

按照巴彥淖爾市的分稅制體制，經過中央、自治區、市級和旗縣幾個級次的分成后，旗縣財政的收入比例偏低，以營業稅、增值稅、所得稅（包括企業所得稅和個人所得稅）幾個大的稅種的分成情況為例：營業稅旗縣分享比例為61%，增值稅分享比例為9.43%，所得稅由地稅負責征收部分分享比例為2.5%，由國稅負責征收部分分享比例為20.5%。財政收入規模偏小，可用財力偏低，對上級財政的轉移支付收入依賴性強，有的旗縣財政來源渠道單一，并且財政收入的增長幅度與財政支出的增長幅度相當，有的已超過財政。較低的財政收入，使得縣級財政只能疲于應付人頭費用，而用于發展社會事業的資金極為有限。隨著公共財政支出覆蓋面的擴大、各項民生政策等的出臺，科技、教育、農牧林水、社會保障和就業、醫療衛生等方面剛性投入增加，財政要保證的重點支出項目越來越多，財政支出壓力大，加重了地方政府的債務負擔，也制約了縣域經濟的發展。

2.3 部分擴權政策落實不徹底，自治區、市、旗三級的權責關系目前還不明晰，不完善，缺乏相關文件和政策

如杭錦后旗人力資源審批權限中，勞動就業、職業培訓計劃、社會保險基金收支計劃等審批權限等仍然通過市人社局下達。

2.4 財政直管的體制機制尚未完全理順

內蒙古自治區在2014年“擴權強縣”改革的基礎上，2015年8月開始 “財政省直管縣”改革試點。但是目前擴權強縣后杭錦后旗的財政直管體制還未完全理順。

3 財稅政策促進巴彥淖爾市縣域經濟發展的建議

3.1 盡快確立新的地方稅主體稅種，適度提高共享稅的地方分成比例

從2016年5月1日開始，我國全面實施“營改增”，原作為地方稅主體稅種的營業稅將退出歷史舞臺。但目前新的地方稅種還未確立，地方財政收入缺乏穩定的收入來源，建議盡快確立稅源穩定的新的地方稅主體稅種，同時適度提高增值稅和所得稅的地方分享比例，進而增加地方財政的收入，解決縣域經濟發展資金不足的矛盾，促進縣域經濟的可持續發展。

3.2 進一步推進“擴權強縣”改革，盡快在全市范圍內推行“省直管縣”體制

目前，“擴權強縣”和“財政省直管縣”改革試點已初見成效，杭錦后旗以“擴權強縣”試點和“農村牧區綜合改革”試點為契機，配合內蒙古自治區實施的農村牧區“十個全覆蓋”工程，全力實施44個村“十個全覆蓋”工程，推動基礎設施、公共服務向農村延伸，縣域經濟穩步發展，實現了生態美、產業強、百姓富的目標。建議在進一步完善“擴權強縣”“財政省直管縣”管理辦法的同時，盡快將改革范圍擴大到全市所有旗縣，真正實現財政體制核定到旗縣，轉移支付測算下達到旗縣，國庫資金調度到旗縣，財政預決算直通到旗縣，地方政府性債務管理到旗縣。

3.3 充分發揮財稅政策的調節作用，促進“供給側”結構調整，優化產業結構，增強縣域經濟發展的內生動力

財稅政策具有結構性調整的作用，將財稅政策和國家的產業政策相配合，促進“供給性”結構改革，通過減稅、降費等手段，降低企業成本，釋放企業活力。可以考慮差別化財稅政策，對創新型企業、個性化生產、柔性生產、綠色生產、精準扶貧生產等加大政策支持力度。加大對科研、環保、新能源、教育領域的投入，與“供給側”結構性改革、“中國制造2025”以及重點規劃產業發展相結合，優化產業結構，建設人民富裕、山清水秀的美麗縣域。

3.4 審時度勢，用活用好財稅政策，促進縣域經濟統籌協調發展

把中央的政策和巴彥淖爾市的實際結合起來，用好用活財稅政策，著眼于激發實體活力，通過定向政策扶持，優化組合各旗縣的優勢資源，形成區域優勢，激發縣域經濟發展的內生動力，提高縣域財政的收入自給能力，促進縣域經濟統籌協調發展。

3.5 加強地方債務管理，嚴格執行《預算法》的規定，建立穩定的地方債償債機制，化解地方政府債務風險

地方政府債務問題應該是縣域經濟發展過程中不容忽視的問題，地方債是把雙刃劍，在解決地方資金不足，彌補財政資金缺口，促進縣域發展方面有很大的積極作用。但是，如果債務規模過大，會造成潛在的財政風險，從長遠看，會阻礙縣域經濟的發展。建議市及旗縣政府要摸清債務家底，分類核實，區別對待、消還并舉，各級共擔、逐年化解。建立債務消除和控制機制。盡快出臺政府債務管理辦法，對舉債原則、債務用途、償債辦法等作出具體規定，嚴格控制借入新債，積極防范債務風險。確有必要舉債時采用公開透明和嚴格預算管理的辦法。

參考文獻：

[1]田春燕，魏婧姝.對“擴權強縣”促進縣域經濟發展的思考[J].當代經濟，2015（31）.

[2]田春燕.地方財政體制對縣域經濟發展的影響研究[J].中國市場，2015（21）.

[3]王惠忠.強化四輪驅動 壯大縣域經濟[J].實踐，2014（12）.