農村土地整治中的理論與實踐探究

鄒建容

[摘要]當前，我國正處于農村城鎮化、城鎮工業化、農業現代化的重要階段，經濟發展對土地的依賴程度不斷增強，土地供需矛盾突出。實施土地整治能有效緩解用地矛盾，有力改善生產生活條件和生態環境。近年來，各地土地整治項目增多、力度加大，但不同程度地存在工程質量不高、整治效益不明顯、監督管理不到位的現象。文章結合實際工作，對土地整治的理論與實踐進行了思考，提出了應對之策。

[關鍵詞]土地整治；問題；對策；理論與實踐

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.291

土地整治就是對未利用、未合理利用、低效利用的土地，通過行政、經濟、法律等手段，運用工程、生物措施進行山、水、林、田、路、村綜合整理、開發，從而改善生產、生活條件和生態環境的過程。近年來，各地以“改田改土”為核心內容的土地整治工作如火如荼，探索出土地整治的多種模式。但土地整治涉及內容繁雜、技術要求高、情況千差萬別，導致土地整治問題層出不窮，勢必影響土地整治工作的健康發展。本文結合多年從事土地復墾、開發、利用工作實際，理性分析土地整治工作中的問題、原因，尋求破解之策，以期對土地整治工作有所裨益。

1 客觀認識土地整治問題之表

重慶市墊江縣從事土地整治多年，先后開展了白家鎮湖濱村、曹回鎮河南村、長龍鎮長久村、五洞鎮農灘村等眾多土地整治項目，實施土地整治62.3萬畝，其中復墾項目99個，新增耕地5.2萬畝。特別是高安鎮土地開發整治項目，涉及土地開發整理、地質災害防治、農業綜合開發、基礎設施建設諸多方面，計劃總投資13.9億元，建設高標準農田4747.6公頃，整合田土坎1307.7公頃，開墾坡地和未利用地306.7公頃，復墾農村居民點用地968.1公頃，可新增耕地1066.7公頃，整個項目是一項綜合、系統工程。通過對土地整治項目實地調查、走訪，這些土地整治項目在取得顯著成效的同時，也存在效率低下、內容單一、監管缺位等問題，浮現出土地整治熱潮下跟風的表象。

1.1 整治內容單一，缺乏整體意識

多數整治項目僅停留在土地平整、砌筑堡坎、維修道路、疏通渠道幾個方面，對農村村落的布局、公用設施的建設、生態環境保護及景觀建設等方面涉及較少，沒有從土地整治的整體功能、綜合作用方面考慮，將土地整治僅看作簡單的“土地平整”，這樣的土地整治項目占了60%～70%。

1.2 整治隨意性大，缺乏科學規劃

土地整治是一項科學、嚴謹的工作，應按照土地整治規劃嚴格執行。但由于土地整治理論知識不夠、理性認識不足，部分規劃的不合理，土地整治過程中不得不變更規劃內容、變更整治內容，土地整治隨意性大。

1.3 整治質量不高，缺乏有效監管

土地整治項目缺乏有效監管，部分工程設施、設備數量沒有完成設計任務，以少充多、以舊充新；有的建成設施達不到設計要求，工程所用材料不達標，出現“豆腐渣”工程；有的設施管護不到位，工程驗收后就不能正常使用。

1.4 整治效益低下，作用發揮不夠

很多土地整治項目往往重在前期的論證、包裝、設計，施工結束后，對整治后的土地如何利用就少有人問津，往往是土地整治結束之時就是土地摞荒之日，少有人考慮土地整治的經濟、社會及生態效益。

2 理性探究土地整治問題之源

2.1 社會宣傳不到位，社會力量發揮不夠

土地整治作為一項系統工程，需要政府引導、部門聯動、社會參與，因此加強土地整治宣傳就必不可少。但實際情況好像土地整治就是“政府”和“業主”兩家的事，社會對土地開發整治工作不了解，對項目建設目標不明確。政府各級部門也是“各唱各的調，各吹各的號”，如同“鐵路警察各管一段”，忽略了土地整治資源的有效整合，忽略了各方共同作用的發揮。

2.2 群眾認識不到位，群眾主體作用不強

土地整治雖然是一項利國、利民的“民心工程”，但部分群眾對此認識不到位，一方面主動參與土地整治的積極性不高，對項目建設的支持不夠；另一方面還站在一己利益的角度，在涉及自身利益時就產生消極、被動、抵觸的情緒，提出苛刻要求，阻撓工程施工和項目推進。

2.3 監督管理不到位，重建輕管思維突出

表現在現場施工隊伍技術水平低，專業技術人員較少；有的規劃設計與實地完全不符，單體圖、施工平面圖完全不能指導施工；有的現場監理人員知識單一，沒有配備懂測量、水利、道路、施工管理等方面的監理員，監管措施不到位使部分工程設施、設備數量等沒有完成設計任務，或者建成的設施達不到設計要求。

2.4 評價體系不到位，效益作用嚴重弱化

土地開發整治項目完成后，具體發揮了哪些效益，包括對當地社會經濟、生態環境的影響，這些都應在工程結束后繼續跟蹤調查，及時分析土地整治的效果。但目前土地整治項目結束、竣工驗收后無人問津。

3 準確把握破解土地問題之策

3.1 強化理性認識，提升土地整治的科學性

土地整治是盤活存量土地、強化節約集約用地、適時補充耕地和提升土地產能的重要手段。通過對低效利用、不合理利用、未利用以及生產建設活動和自然災害損毀的土地進行整治，達到提高農業綜合生產能力、優化用地結構布局、發展現代農業、促進農民增收的作用。因此，對土地整治要用科學的、綜合的、整體的指導思想，提升土地整治規劃設計、項目管理、效益評價、技術標準，提升土地整治的科學性。

3.2 立足實踐創新，尋求整治模式的多樣性

土地整治必須因時因地，結合當地地形地貌、產業結構和經濟發展水平等因素多形式推進。經過多年的實踐，目前我們探索出了“政府主導”“市場引導”以及“農民聯戶”等土地整治模式。“政府主導”型就是遵循“政府主導、國土搭臺、部門聯動、整體推進”的機制，形成各部門齊抓共管的格局?！笆袌鲆龑А毙褪且允袌鲂枨鬄閷颍肷鐣Y本進行土地整治，按照“誰投資，誰受益”的原則，使土地“資本”價值得以顯化?！稗r民聯戶”型就是通過農民自愿申請，自愿交出承包土地，在調整土地權屬后進入土地整理項目庫，由組建的專業合作社作為項目實施主體，組織農民施工建設，實現土地整治方式與土地利用的有效結合。

3.3 完善項目管理，形成管理制度的系統化

從土地整治項目的前期認證到項目結束、后期效益的發揮形成一套制度，進行系統化管理。在項目前期論證管理中，將衛星遙感、GIS等技術應用到土地整治項目測量、設計的各個環節；在項目實施管理中，形成土地整治中心、項目所在地國土資源管理部門及鄉鎮多方嚴格監管的格局；在項目變更管理中，嚴格按照批準的實施方案，不得隨意變更工程內容、數量、布局和投資規模。在項目驗收管理中，形成項目驗收參與人員“終身負責制”，負責勘驗的內容；在項目后續管理中，項目單位要嚴格按照規劃用途使用土地，不得擅自改變土地用途。

3.4 注重效益評價，確保整治效益的最大化

土地整治的目的是要實現整治土地的經濟、社會、生態效益，要從投入產出的角度，測算土地整治的成本、利弊、好壞，對比分析土地整治后土層厚薄、養分多少、土壤生產力有無明顯變化。同時，通過農村灌排設施的配套、農田林網空間的配置，評價農村水土保持、水源涵養和抗旱耐澇條件的影響程度，達到美化生態環境，改善人居環境的作用。

參考文獻：

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