“十二五”規劃綱要實施情況評估

宋佳懿+張崇康

[摘要]“十二五”規劃實施以來，面對國際金融危機深層次影響和國內外發展環境變化，在堅持黨的領導和全國各族人民共同努力下，各項重大戰略任務穩步推進，經濟發展在取得明顯成就的同時仍存在很多問題。文章以山西省臨汾市F縣為例探討“十二五”規劃實施中存在的問題。

[關鍵詞]“十二五”規劃；實施；經濟增長；產業結構

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.033

1 規劃實施存在的主要問題

1.1 經濟增長速度慢

F縣2011 年全縣GDP增速為16.3%，2012年和2013年GDP增速分別為11.2%和11.0%，從2012年開始低于每年增速15%的規劃目標。受資金影響，項目建設存在資金缺口，拉長建設周期，將直接影響新經濟增長點的生成。F縣產業結構的優化速度慢，第一產業和第三產業貢獻值較低且占比逐年下降，這使得GDP增速難以達到預期目標，也使城鎮居民可支配收入增長率提高緩慢。

1.2 資金存在缺口

“十二五”以來，F縣投資項目較多，但是有不少項目尚存在一定的資金缺口，三年固定資產投資額分別為17億元、22億元和29億元，年均增速均超規劃目標的20%。2013年一般預算收入增速為0.1%，中期完成增長整體規劃的90.5%，明顯快于預期。但2013年增速降至0.1%，低于規劃年均增長15%的目標，無論是國資項目還是民資項目，這種情況都普遍存在。未開工的項目中投資來源主要以上級投資為主，但受投資政策調整的影響，上級扶持資金不能按時落實。產業結構不合理，體制機制不完善導致民間資本與招商引資在投資來源上存在欠缺。

F縣是依靠投資拉動模式促進經濟增長，為了追求經濟增長速度，盲目擴大投資，2012年在房地產的資金投入量增長了344.2%，這帶來了產能過剩等問題，還導致地方政府性債務擴張較快、財政金融風險加大等隱患，部分地區政府性債務規模過大。股票市場融資功能弱化，股權融資與債務融資比重失衡，債務杠桿率偏高。

1.3 產業結構需調整

F縣計劃將三個產業結構從2010年的10.4%、68.9%和20.7%，調整到2015年的9%、58%、33%。據調查，2013年三產業比重分別為8.6%、76.2%、15.2%。對第二產業投資額為19.015億元，占總投資的63.43%，比上年增長81.8%。而對薄弱環節第三產業投資不足，第二產業在整個產業結構中仍占大部分比重，全縣第二產業占生產總值比重逐年上漲，與預期不符，但規模以上工業增加值增速逐年遞減，由2010年23.7%的增速放緩至2013年的15.6%。第三產業比重仍處于下降狀態，發展滯后比重偏低，實現規劃目標還需要做大量工作。同時，第一產業和第三產業貢獻值較低且占比逐年下降，這使得GDP增速難以達到預期目標，產業結構不合理。農業比重低，以逐年下降的趨勢發展，而農村就業人口比較高，造成失業率高，城鎮化的加速發展步伐，居民收入差距依然較大，不同群體間利益矛盾加大。

鐵礦冶金產業方面2013年規模以上工業企業生鐵產量達8.75萬噸，完成目標的43.75%。2013年全社會原煤產量達15.23萬噸，達目標的5%。市場有效需求減少，完成預期目標困難。產業結構單一，產業素質普遍不高，新興主導產業培育進展不快，高新技術產業發展相對偏慢。戰略性新興產業發展基礎尚顯薄弱，創新驅動能力不足。高新園區數量少、規模小。高科技企業和大企業數量少、競爭力弱，產業園區和產業集群效應遠沒有形成，自主創新能力有待進一步加強。

1.4 民生問題有待改善

1.4.1 基礎設施建設

居住條件方面，2011—2013年的商品房面積分別為8073m2、6521m2和3150m2。商品房銷售面積不斷下降，完成目標的24%。2013年住宅投資476萬元，下降60.7%。農村飲水安全新建和改造工程，三年興建43處水利工程，解決50個自然村、13409人、1641頭牲畜的飲水安全問題，分別完成目標的14.3%、19.2%、20.5%。從這個增長速度來看，最終將很難實現預期計劃。由于F縣土地增量有限，存量盤活不足。項目統籌謀劃不足，基礎設施的規劃水平和前瞻性不足。用地指標緊張，耕地占補平衡較難實現，項目落地困難較多。

1.4.2 教育人才方面

教育發展不平衡，農村總體辦學質量和水平不高是現存的主要問題。教育結構優化任務仍然較重，學前教育相對薄弱，職業教育體系有待完善，整體實力不強。尤其是高等教育服務經濟發展的體制機制改革有待深化。農村高層次、高技能人才短缺使人才資源結構性矛盾突出。高技能人才總量缺口較大，制約著優勢傳統產業轉型升級和新興產業培育。

1.5 綠化面積不足

2013年城鎮建成區綠化面積達68萬平方米，綠化覆蓋率達17%，達到目標的42.5%。森林覆蓋率低，“兩山”治理林業工程項目完成目標的20%，營造核桃經濟林達到目標的27%，國有林撫育4000畝，完成目標的3.6%。生態環境惡化趨勢總體上有所減緩，但自然生態環境脆弱，生態受損、災害多發等主要生態問題依然嚴峻，長期積累的環境矛盾正集中顯現。隨著經濟增長、人口增加、能源資源消耗和城鎮的不斷擴展，對生態環境的壓力還將進一步加大。

2 促進規劃完成的相關建議

2.1 加快推動產業結構升級，促進三次產業協調發展

加快發展現代農業，夯實農業基礎地位。著力加強重要農產品生產基地建設，大力發展蔬菜、核桃、谷子三大產業，重點建設張莊現代農業和城北農副產品深加工兩大園區，建設一批特色農業產業基地，培育一批農產品深加工龍頭企業，重點打造一批農產品品牌，提高農業產業化水平。實施農產品目標價格補貼試點，研究完善農產品的價格政策和市場調控機制。

提升第二產業發展質量，加快發展現代服務業，提升第三產業比重和質量。加快產業園區重大項目建設，積極推進企業品牌建設，加快培育具有較強實力的大企業，增強龍頭企業的帶動力，同時加快小微企業規范升級和質量提升。大力發展現代服務業，堅持生產性服務業和生活性服務業并舉、現代服務業和傳統服務業并重，提高服務業的規模、層次和比重。

2.2 改善投融資環境，彌補資金缺口

深化投融資體制改革，加快落實各項鼓勵引導民間投資的政策措施，破除民間投資的體制障礙。破除制約民間投資的各種隱性壁壘，逐步放寬投資領域，探索多樣化的投融資模式，提高民間投資比重，切實調動民間投資的積極性，促進投資合理增長。實行統一的市場準入制度，各類市場主體可依法平等進入。加強地方金融機構建設，為企業正常生產經營發展提供信貸支持。爭取新的民營金融機構進駐，吸引更多的金融資源進入。

2.3 切實保障和改善民生，提高社會服務質量

繼續擴大就業，促進再就業。把解決就業問題放在經濟社會發展的優先位置，實施更加積極的就業政策。培育和發展各類職業介紹服務機構，加快建立統一、開放、競爭、有序的勞動力市場，形成以市場為導向的就業機制。千方百計擴大就業，切實增加城鄉居民收入，縮小城鄉收入差距。

增加教育投入，加強基礎教育，擴大職業教育，繼續實施“招才引智”戰略，積極引進各類優秀人才，重點打造高素質人才隊伍。繼續加大對科技的投入，鼓勵全社會多渠道、多層次地增加對科技的投入，政府也應逐步提高科技研發資金費用占財政支出的比例。落實各項優惠政策，加大對高新技術產業化項目的扶持力度。

2.4 增強執行能力，提高行政效率

提高全縣各職能部門負責人的全局意識，規范執行層的權力使用，強化執行層的規劃認知，嚴格將縣域發展規劃的要求落到實處。深化行政審批制度改革。減少審批層級、審批環節和前置審批，建立健全行政審批監督考核制度。加大簡政放權力度，清理部門權力，加快激發市場主體活力。落實行政審批政務公開，擴大公開內容，改進公開方式，暢通公開渠道，切實增強透明度，提高行政管理效率，降低行政效率損失。