群眾路線視角下的社會治理創(chuàng)新研究

劉曉玲

[摘 要]黨的群眾路線是社會治理創(chuàng)新的重要法寶。在新時期新形勢下，我國的社會治理面臨轉(zhuǎn)型矛盾多重疊加、維穩(wěn)壓力“綁架”地方政府、黨政包攬?zhí)娲嘣獏f(xié)同等多種現(xiàn)實困境。要實現(xiàn)我國社會治理能力的現(xiàn)代化，應(yīng)瞄定群眾利益最大化的目標(biāo)取向，以群眾路線為根本方法，通過強(qiáng)化基本公共服務(wù)、重塑社會利益結(jié)構(gòu)、推進(jìn)參與性治理，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安。

[關(guān)鍵詞]群眾路線；社會治理；群眾利益

[中圖分類號]D58 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-2426（2016）06-0054-04

黨的十八屆三中全會決定把社會治理作為“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的組成部分，提出要“緊緊圍繞更好保障和改善民生，加快形成科學(xué)有效的社會治理體制”“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益”。這說明社會治理必須以實現(xiàn)和維護(hù)群眾利益為核心[1]，這與黨的群眾路線的思想精髓是一致的。可以說，這是新時期新形勢下黨的群眾路線在社會治理領(lǐng)域上的具體要求與努力方向。

一、新形勢下社會治理面臨重大挑戰(zhàn)

1.社會轉(zhuǎn)型矛盾加劇導(dǎo)致了治理困境。目前，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，各種矛盾集中爆發(fā)使得傳統(tǒng)的治理方式陷入困局。近年來，因城市拆遷、農(nóng)地征用、企業(yè)改制、事業(yè)單位改革、戶籍制度改革、收入分配制度改革[2]等引發(fā)的社會沖突在全國各地都不同程度地有所反映。種種情況表明，各級政府仍然把社會治理狹隘地理解為社會的“綜治維穩(wěn)”，面對社會利益固化、社會結(jié)構(gòu)斷裂、社會公平缺失、社會心態(tài)失衡等一系列社會問題都無從應(yīng)對。在經(jīng)濟(jì)治理、政府治理和社會治理方式同時轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，能否正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會公平，公共權(quán)力膨脹與公民權(quán)利萎縮、公共服務(wù)需求增長與公共服務(wù)供給不足等現(xiàn)實矛盾，既關(guān)系到社會治理體系的構(gòu)建，也關(guān)系到整個國家治理能力的現(xiàn)代化。

2.發(fā)展和維穩(wěn)的壓力“綁架”了地方政府。改革開放三十多年來，我國的中心工作一直是圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善來展開。但是在取得巨大成就的同時，發(fā)展和穩(wěn)定已經(jīng)綁架了地方政府。一方面，各級政府的財政收入與物質(zhì)生產(chǎn)部門的產(chǎn)值直接掛鉤。在這種體制下，各級政府部門自然形成了對GDP的崇拜。各級政府演變成了經(jīng)濟(jì)的首腦，于是各級政府官員的主要政績就簡化成了經(jīng)濟(jì)增長率。另一方面，在“維穩(wěn)就是講政治”和“穩(wěn)定壓倒一切”的剛性約束下，地方政府自上而下地推行“社會穩(wěn)定一票否決制”。過度強(qiáng)調(diào)地方政府的維穩(wěn)目標(biāo)責(zé)任，驅(qū)使各級官員把社會治理中的主要精力和資源都用于解決上訪、群體性事件等問題。這種消極、被動、剛性、透支的維穩(wěn)只能加劇不穩(wěn)。更有甚者，部分群體和個人預(yù)期到政府的反應(yīng)后，通過非理性方式擴(kuò)大社會影響，倒逼政府滿足其不合理要求。

3.政社關(guān)系不分鞏固了黨政包攬。根據(jù)治理理論，社會治理的主體不僅是黨和政府，還有社會力量的協(xié)同和公眾的參與。這也是黨的十八屆三中全會的改革主線：通過轉(zhuǎn)變政府職能，以簡政放權(quán)和結(jié)構(gòu)分化來恢復(fù)市場與社會活力。然而，理論上的共識在現(xiàn)實改革中遇到了“政社不分”的障礙。一方面，隨著傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)的解體，公眾的利益訴求出現(xiàn)碎片化，需要新的社會載體來承載公眾利益的表達(dá)和輸出。另一方面，政府部門習(xí)慣性地將社會組織和公眾視為社會治理的對象而不是合作的伙伴，忽略了其在社會治理中的主體地位。這種障礙一是導(dǎo)致黨政機(jī)關(guān)對社會事務(wù)總是大包大攬，無法實現(xiàn)政府職能的社會化轉(zhuǎn)移。二是漠視社會公眾對社會治理的主力作用，無法形成多元主體共同治理的新格局，同時也會導(dǎo)致社會治理體制創(chuàng)新缺乏社會基礎(chǔ)而失去社會認(rèn)同。

綜上所述，實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化需要市場、政府和社會三駕馬車的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。社會治理正是通過賦予人民群眾表達(dá)、維護(hù)和實現(xiàn)利益的權(quán)利，達(dá)到多元主體對社會事務(wù)的合作共治，從而消解社會的不公平、不信任和不穩(wěn)定，推動社會有序和諧發(fā)展。

二、群眾路線是社會治理創(chuàng)新的重要法寶

群眾路線的經(jīng)典表述是：一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動。在新的歷史時期，社會治理創(chuàng)新必須著眼于最廣大人民根本利益，必須以人民群眾的參與為基本方式，必須以人民群眾的智慧為動力來源，使黨的群眾路線成為社會治理創(chuàng)新的重要法寶。

1.社會治理的主體是人民群眾。社會治理創(chuàng)新的新就體現(xiàn)在，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，通過社會協(xié)同和公眾參與來共同治理社會問題。它從傳統(tǒng)的“單中心”治理轉(zhuǎn)向“多中心”治理，改變了過去把社會組織和人民群眾當(dāng)成治理的對象和客體的慣性思維。

“市場失靈”和“政府失靈”催生了社會組織。社會力量的協(xié)同，就是社會組織通過其專業(yè)優(yōu)勢，在市場機(jī)制和政府機(jī)制最難以有效運作的領(lǐng)域彌補(bǔ)不足。在對社會公共事務(wù)的治理上，社會組織往往能夠在政府管不了、不好管、管不好的領(lǐng)域中化解社會矛盾和提供公共服務(wù)。相較于社會組織，社會公眾更難于組織起來參與社會治理。但實際上，公眾并不總是知之甚少、冷漠、不關(guān)心社會公共事務(wù)，特別是事關(guān)切身利益的社會公共事務(wù)。如果缺乏公眾的積極參與，黨和政府的社會治理活動就很難得到公眾的認(rèn)同及自愿性支持。因此，問題的關(guān)鍵在于如何給予適當(dāng)?shù)臋C(jī)會和制度安排，使公眾能夠有效參與社會治理。

無論是社會組織還是社會公眾，它們的基礎(chǔ)構(gòu)成都是人。因此社會治理的主體歸根到底就是人民群眾。鼓勵和支持社會多方力量來共同參與社會治理，實際上就是尊重人民群眾的主體地位。只有始終尊重人民群眾的主體地位，才能真正保障社會治理創(chuàng)新的民意表達(dá)。這是新時期實踐群眾路線的重要體現(xiàn)。因此，在今后一段時間，需要著力解決人民群眾參與社會治理的范圍、層次和效果的問題，使公民參與社會治理的范圍更廣、層次更高、效果更好。

2.社會治理的本質(zhì)是群眾利益。馬克思認(rèn)為：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)。”[4]所以，人民群眾對社會治理的參與度、支持度和滿意度都與其利益息息相關(guān)。社會治理要堅持源頭治理，這個“源頭”就是最廣大人民根本利益。endprint

如果沒有維護(hù)好人民群眾的根本利益，最直接的反應(yīng)就是社會秩序不穩(wěn)定。結(jié)果迫使地方政府將“維穩(wěn)”作為社會治理的核心價值訴求。很顯然，這與良好的社會治理是背道而馳的。如果說“維穩(wěn)”是“標(biāo)”和“末”的話，那么最廣大人民的利益就是“本”。只有始終堅持群眾利益至上的原則，始終堅持以最廣大人民根本利益為出發(fā)點和落腳點，才有可能從源頭上化解社會矛盾，促進(jìn)社會和諧。這樣一來，社會治理的根基才能扎實，末端工作才能事半功倍。

總而言之，社會治理的目的是實現(xiàn)社會公共利益的最大化。堅持群眾路線，尊重人民群眾的主體地位，發(fā)揮人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性的目的也是為了實現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益[5]。因此，社會治理創(chuàng)新就是為了黨的群眾路線所要求的“一切為了群眾”。在今后一段時間，需要著力解決的是如何真正有效賦予人民群眾表達(dá)利益的權(quán)利、維護(hù)利益的權(quán)利、實現(xiàn)利益的權(quán)利。

3.社會治理的方法是走群眾路線。公共政策有一個特點，就是具體到某一項社會公共事務(wù)很難制定出一個讓所有人都滿意的方案。每個政策，總會出現(xiàn)一部分得利而支持，另一部分反對的情況。如果政府單方面制定政策，帶來的是不滿意政策的民眾的抵制；如果用市場的手段，即通過花錢的方法說服老百姓，會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“要挾問題”。在現(xiàn)實中，兩種情況總是糾纏在一起的，他們都會導(dǎo)致公共物品供給不足。社會治理創(chuàng)新可以改變地方官員在公共政策決策上所面臨的困境。

社會治理創(chuàng)新就是讓公眾參與制定決策過程，說清各種方案的理由及利弊，最后由公眾自己權(quán)衡決定。通過協(xié)商民主的形式最終形成一個集體民主壓力來對付反對者。反對者只是個體利益，在道理上敵不過民意[6]。地方政府可以充分利用民意所作出的決定來構(gòu)建一種公意，進(jìn)而將這種公意轉(zhuǎn)化為公共決策。這樣一來，公共政策的制定是公眾參與而形成的，一是比較容易貫徹實施；二是公眾與政府共同擔(dān)責(zé)；三是提高了公眾的自治能力。這種新的社會治理方式變“灌輸”為“協(xié)商”，變“為民做主”為“讓民做主”最終走向“由民自主”。

顯然，社會治理不是精英管理，不是權(quán)貴控制，而是人民群眾高度理性的選擇。這體現(xiàn)的是“從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動”的工作方法。依靠一村一戶的調(diào)查研究、依靠深入細(xì)致的群眾工作，不斷提升社會治理的針對性與時效性。

三、在創(chuàng)新社會治理中踐行群眾路線的著力點

在“群眾路線”視角下，社會治理的實質(zhì)就是通過人民群眾廣泛、多層、制度化的參與社會治理，實現(xiàn)和維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益。說到底，社會治理就是依靠人民群眾做好各項群眾工作[3]，群眾工作就是社會治理基礎(chǔ)性、常態(tài)化的工作。以群眾路線為基礎(chǔ)，是當(dāng)代中國社會治理的一個鮮明特征，也是確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安的根本途徑。

1.堅持群眾路線，強(qiáng)化基本公共服務(wù)。保障和改善民生是黨的群眾路線的歸宿，也是社會治理創(chuàng)新的基礎(chǔ)。在新時期新階段，保障和改善民生尤其體現(xiàn)在基本公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量上。只有構(gòu)筑完善的基本公共服務(wù)體系，才能消除公共服務(wù)供求矛盾帶來的社會“負(fù)能量”。

一是改革歧視性的基本公共服務(wù)體系。基本公共服務(wù)旨在保障全體社會成員的基本權(quán)利，包括向社會成員提供就業(yè)、基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會保障等一系列基本公共品。基本公共服務(wù)是影響社會質(zhì)量的基礎(chǔ)性條件，因此必須破除現(xiàn)有的身份制、單位制、等級制等歧視性的公共服務(wù)政策體系。重點要剝離依附于戶籍上的權(quán)利和服務(wù)，逐步取消教育、社保、就業(yè)、衛(wèi)生等與戶籍掛鉤的做法。

二是逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。基本公共服務(wù)均等化是指社會成員應(yīng)該享受大致均等公共產(chǎn)品和服務(wù)。現(xiàn)階段，我國的基本公共服務(wù)依然存在非均等化現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和不同群體之間。為此，一要努力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。堅持“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的原則，保證國家財政優(yōu)先安排廣大農(nóng)民最急需、受益面廣、公共性強(qiáng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)。二要加快推進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化。通過國家財政轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)落后地區(qū)的基本公共服務(wù)投入，從而逐步縮小區(qū)域間公共服務(wù)的差距。三要推進(jìn)人群之間基本公共服務(wù)的均等化。優(yōu)先保障困難群體的基本公共服務(wù)水平，提高困難群體分享經(jīng)濟(jì)增長成果的能力和機(jī)會。

三是創(chuàng)新基本公共服務(wù)體系運作模式。黨的十八大和十八屆三中全會都強(qiáng)調(diào)要創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式。總的思路是實現(xiàn)打破公共服務(wù)領(lǐng)域的政府壟斷，適度引進(jìn)市場化和社會化的運作方式，逐步形成政府主導(dǎo)，多元主體協(xié)同的供給模式。

2.堅持群眾路線，重塑社會利益結(jié)構(gòu)。黨的群眾路線要求“一切為了群眾”，這也揭示了社會治理創(chuàng)新的根本使命。利益分歧和利益沖突是現(xiàn)代社會治理的常態(tài)。只有形成全體國民共建共享的利益分享機(jī)制，才有可能從源頭上化解社會矛盾，促進(jìn)社會和諧。

一是以公平正義重建社會價值與秩序。黨的十八大報告中20次強(qiáng)調(diào)公平正義。可見，公平正義是我們黨的一貫主張，也是社會治理的內(nèi)在要求。公平正義是一個逐步實現(xiàn)的過程，將隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不斷螺旋式上升。一方面，要力求在現(xiàn)有的條件下，最大程度實現(xiàn)公平正義。另一方面，要大力解放和發(fā)展生產(chǎn)力，把蛋糕做大，為實現(xiàn)更高層次的公平正義創(chuàng)造堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)[6]。

二是確立有效的社會利益協(xié)調(diào)體系。有效的利益沖突協(xié)調(diào)機(jī)制是社會穩(wěn)定的前提，也是社會和諧的基礎(chǔ)。建立自由開放的利益表達(dá)機(jī)制。在社會治理中，協(xié)商與對話不僅有助于區(qū)分私人利益與公共利益，而且能夠權(quán)衡利弊達(dá)成一致。簡言之，協(xié)商與對話就是討價還價和求同存異。[7]因此，政府公共政策的價值取向是公益和公平優(yōu)先，制定范式是民主與公正。

3.堅持群眾路線，推進(jìn)參與性治理。黨的群眾路線要求“從群眾中來，到群眾中去”，這實際上對社會治理的參與性作了最深層次的規(guī)范。社會治理必須重視人民群眾在矛盾化解中的參與。人民群眾積極、有效的參與是協(xié)調(diào)、平衡不同社會主體利益的重要途徑。endprint

一是下移社會治理資源。社會治理創(chuàng)新，重心在基層，最終也要落實在基層。要通過體制機(jī)制的改革，使工作機(jī)構(gòu)下設(shè)、工作力量下沉、工作重心下移，使人、財、物等社會治理資源向基層傾斜。積極發(fā)揮基層黨組織與基層黨員干部的積極作用，推進(jìn)政府公共服務(wù)延伸到基層，為群眾提供綜合服務(wù)，切實增強(qiáng)服務(wù)群眾、服務(wù)民生的能力。

二是培育和發(fā)展社會組織。社會組織是現(xiàn)代社會治理的重要主體和依托，也是新形勢下組織群眾不可或缺的新手段、新平臺。一要進(jìn)一步改革社會組織登記制度。對公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，進(jìn)一步降低登記準(zhǔn)入門檻，放寬其登記注冊資金量和會員最低要求。二要建立社會組織評估與服務(wù)準(zhǔn)入機(jī)制。建立健全各地社會組織評估制度、評估指標(biāo)體系和評估工作機(jī)制，對各地社會組織進(jìn)行評估。三要建立對社會組織的綜合監(jiān)管體系。明確部門職責(zé)，形成民政、財政、稅務(wù)、審計、公安、業(yè)務(wù)主管部門等部門的監(jiān)管合力，建立統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織管理體制，變準(zhǔn)入審查為主為規(guī)范管理為主。

三是推進(jìn)社區(qū)自治。社區(qū)是社會自我管理的最基本單元。同時，它又是民主自治組織，能把“民治”“民權(quán)”落到實處。推進(jìn)社區(qū)自治，有助于其落實民主自治的權(quán)力，即通過居民管理本社區(qū)公共事務(wù)。更為重要的是，有助于人民群眾與黨和政府進(jìn)行有效溝通，對政府部門的工作進(jìn)行有效監(jiān)督。

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責(zé)任編輯 杜福洲endprint