日本政策性農業保險中的政府作用及對我國的啟示

李佳蔚　張煜煒

[摘 要]本文基于日本農業保險制度的發展歷程，著重分析日本政府在政策性農業保險中發揮的作用，通過對日本農業保險制度立法、組織管理、產品創新與宣傳推廣等方面的做法進行分析，為我國農業保險未來的發展道路提出了政策性建議。

[關鍵詞]日本；政策性農業保險；政府作用；借鑒意義

[中圖分類號]F843/847 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2016）06-0045-05

我國是一個傳統農業大國，發展和完善農業保險體系對于促進農業生產和“三農”事業的發展有著極為關鍵的作用。我國有世界第二大農業保險市場之稱，在2015年已經有超過2億農民參與到農業保險中，但不可否認的是我國現行的農業保險在制度建立與組織完善、農業保險管理、財政補貼制度、保險產品的開發等方面仍存在亟待解決的問題。日本是農業保險強國，已經在政策性農業保險的發展中探索出較為完善的制度與模式，中日兩國農業發展的基礎條件在一定程度上具有相似性，如人均耕地面積有限、個體農戶規模小和經營分散化等。因此本文基于日本農業保險制度的發展歷程，著重分析日本政府在政策性農業保險中發揮的作用，通過對日本農業保險制度立法、組織管理、產品創新與宣傳推廣等方面的做法進行分析，為我國農業保險未來的發展道路提出政策性建議。

一、日本政策性農業保險中的政府作用

（一）立法

通過建立法律體系完善農業保險制度。日本政府很早就探索建立農業保險制度并積極完善相關法律，1929年、1938年分別制定《家畜保險法》《農業保險法》，1947年《家畜保險法》《農業保險法》合并，并于當年12月頒布《農業災害補償法》。1952年制定《農業共濟基金法》，進一步完善了農業災害補償機制，農業共濟制度初現雛形。1957年之后，為了適應農業的發展和農民生產需求，日本政府放寬農作物保險產品的準入標準，擴大了強制參加保險的作物范圍，對當時以主要農作物保險為主的保險法律進行了修改，擴大互助合作社的責任范圍，比如從1973年到1979年，農業保險中逐步納入果蔬保險、旱田農作物以及園藝設施保險。在保險費率的制定等具體實施辦法上，日本在1985年對《農作物保險法》作了進一步修改，允許投保農戶根據當地實際情況和受災情況來制定相適應的保險費率。2003年，日本政府又對相關制度進行了修訂，目的在于擴大農戶對于農業保險承包方式的選擇。可以說，日本政府通過立法不斷探索農業生產風險管理方式，并通過立法逐漸完善農業保險體系。

（二）行政管理

日本農業共濟保險的事務由農業共濟協會（NOSAI）負責管理，NOSAI又分為三個層次——市町村、都道府縣、全國。值得注意的是，在這三個層次的NOSAI之外，農林漁業信用基金作為專門為農林漁業生產者提供金融、信用服務的機構，與NOSAI也有業務上的聯系。圖1顯示了NOSAI的組織結構。

除了負責共濟保險的NOSAI組織之外，日本也有相當完善的農林漁業協同組合組織。從農協組織的發展歷史上來看，政府起到了十分重要的促進作用。二戰后日本農村農業生產很快得到了恢復，產生了對農業保險的需要，于是政府首先成立了“共濟農業協同組合聯合會”。此后，各地紛紛成立了相應的地方協會并積極開展活動。1950年舉行全國共濟農業協同組合聯合會創立總會，全國共有41個團體出席，決定設立全共連。這一決定在1951年年初得到了農林大臣的認可。

日本政府對于農業協同組合的組織機構進行多次整合，到今天已經形成較為完整的體系，同樣分為三個層次?？梢钥吹剑C合農協組織的功能覆蓋面非常廣，幾乎涵蓋了包括指導事業、經濟事業、信用事業、共濟實業、厚生事業、新聞情報事業、出版文化事業、旅行事業等在內的所有農業保險相關事宜。綜合農協組織的組織結構如表1所示。

（三）財政補貼

日本政府負擔一部分的共濟費即相當于對保費有一部分的減免，以達到鼓勵農業生產者加入共濟體系，實現國家政策支持農業保險發展的目的。

除了為農戶承擔一部分保費之外，日本政府為都道府縣級農業共濟聯合會提供再保險，這是農業共濟再保險特別會計（農林水產省經營局下屬）的最主要支出，也是國家參與農業共濟保險體系最主要的方式。圖2是2007年到2014年農林水產省在農業共濟保險各個類別的支出。雖然保險的分類很多，但在最終進行會計報告時分為五個部分，其中屬于再保險支出的為前五項：農業勘定、家畜勘定、果樹勘定、園藝設施勘定和業務勘定。若無較大災害發生，每年的支出較為穩定。此外，近三十年來的最高支出額出現在1993年，這一年由于發生大凍災，共濟支出5487億日元，遠遠超過其他年份。這一年支出了5487億日元的共濟金，其中再保險金為4388億日元。可以說，政府是共濟保險體系最后的也是最安定的保障。

除此之外，日本政府的財政補貼還體現在為農業共濟組合提供經營費用補貼，尤其是對在共濟機構里任職的公務員的工資福利支出。從圖2也可以看出，在每年度的會計報告中，都會有一項“業務勘定”，其最主要的組成部分就是國家公務員共濟組合負擔金，包括政府為組合員及其家屬支付的一定數額的津貼，主要的支付內容是以醫療保障為中心，包括療養津貼及療養費、高額療養費、生育費、兒童津貼等。這一部分支出作為覆蓋面廣、保障力度較強的社會保障，對共濟組合成員起到了重要的維護與激勵作用。

日本政府財政支持農業保險的另外一大特色是建立農業漁業信用基金。此類基金是為農戶提供信用服務的全國性機構，目的是為農戶提供融資來幫助他們改善生產經營狀況。業務包括農業保證保險，林業信用保險、漁業保證保險和災害補償。一般融資機構因為對較高的農林漁業風險有所顧慮而拒絕融資，共濟團體則存在資金不足的問題。作為一個公益性質的金融機構，農林漁業信用基金要想發揮作用就需要有資金支持，而資金來源里面很重要的一部分就是政府給予的支持。endprint

（四）保險產品

日本現行農業保險體系中的保險產品主要由兩部分組成：農業共濟保險和收入保險。農業共濟是日本實施已久的農業保險制度。根據《農業災害補償法》第1條的規定，農業共濟保險以農業生產者之間自主的相互救濟為基本理念，目的是補償農業生產者因意外事故而遭受的損失，使農業生產經營更為穩定，進一步促進農業生產力的發展。參與農業共濟的農業生產者繳納保險費，并將保險費匯集起來形成共同準備財產。當災難發生時，從已有的共同準備財產中提取資金對受災的農業生產者進行補償。共濟金計算時，首先計算補償減收額，即平均年收成-損失發生年收成-免賠額。引入免賠額是防止生產者懈怠等道德風險的發生。然后用補償減收額乘以合同規定的作物單價得到最后的共濟金。

2014年6月24日，日本政府內閣總理大臣在《農林水產業地域活力創造》中首次提出收入保險，嘗試從不同角度對農業生產風險進行管理，目前還在試點研究中。收入保險是指由于產量的減少或價格的下降造成農業收入額比保險合同中規定的收入保證額低時即支付保險金的保險。

收入保證額=基準農業收入？觹保證水準

其中基準農業收入根據作物種類和作物合計的耕種（或種植）面積來確定；基準農業收入計算方式有兩種：1.基本單位？觹基本價格=過去五年中三年的平均價格？觹過去五年中三年的平均單價；2.平均收入額=過去五年中三年的平均收入額”?；鶞兽r業收入也可以地區為單位設定而不是采用全國統一標準。

對于這一新型險種，日本國內也有著不同的聲音。消極意見認為，根據總體的經濟情況不同，作物價格本來就可能有下降的趨勢，這是對社會供給需求的正常反應。另外，即使價格有大幅度的變化，由于需求的價格彈性接近于1，也就是說在一定程度上產量也會大幅度上升，總收入不會大幅度的變化，專門地利用保險來彌補這個差距必要性不大。

積極意見認為，農業的經營者想要進行生產方式或者經營方式的革新，不僅生產經營者本人會有獲得高回報的可能性，同時對于整個社會來說，也會有生產成本下降、生產規模擴大、產品品質提高、加工的附加產業發展和消費者效用增加等正面作用。高回報固然伴隨著高風險，但如果經營者由于害怕承擔高風險而放棄進行生產經營革新的話，在一定意義上可以稱作資源配置的浪費。收入保險有相當重要的社會效益，可以起到促進農業生產創新的作用，這是它和僅僅針對災害補償的保險的明顯區別。

筆者認為，雖然飽受爭議，但是收入保險是利大于弊的。農產品是需求相對來說穩定的商品，需求雖然會波動不過波動幅度相對較小。農產品還具有特殊性，由于它是人類生存發展的必需物，保證農產品的穩定供應、刺激農業生產者的積極性具有重要的意義。收入保險從一個新的角度探索解決方法，對中國的制度設計有著借鑒意義。

（五）政策宣傳

日本政府有關農業保險的宣傳方面做得比較出色。農林水產省的網站上有專門的頁面介紹農業共濟保險，介紹文字生動活潑且通俗易懂，還做成了專門的傳單形式供下載，這非常有助于人們了解這一政策。此外，網站中還附上了其他相關機構的網址方便人們進一步了解。

NOSAI經常舉辦一些活動使農戶更加了解NOSAI機構和共濟保險制度。如以出版物《農業共濟報》為平臺已經舉辦了39次的“日本的農村”攝影比賽，每次都有許多農戶積極參加?！掇r業共濟報》還會對NOSAI制度進行詳細的說明以及對農業政策進行簡明易懂的解說。JA全農更是會聘請知名的藝能界人士作為自己的代言人，定期推出廣告，在電視、報紙等影響力很大的媒體品臺上播出刊登，讓政策深入人心。

二、對我國農業保險的啟示

（一）建立政策性農業保險的法律體系和行政結構

1.完善法律制定。在我國建設法治社會的進程中，完善的法律法規是保障任何一個行業能夠規范經營，可持續發展的有力武器，對于農業保險來說更是如此。日本政策性農業保險不斷發展完善的過程實際上就是相關法律法規不斷修訂的過程，我國應該不斷完善農業保險專屬的法律來解決理賠、補貼等環節的爭端，同時為農業保險的發展保駕護航。

立法目標上，因為農業保險對于我國農業發展乃至國民經濟有著重要的意義，所以我國的農業保險立法應該將目標設定為：對農業生產中的災害損失進行補償，以促進農業生產的穩定性，進而促進農村經濟和“三農”事業的健康可持續發展。同時在確定農業保險基本原則的時候，應該充分考慮我國農業保險的現狀和發展目標，在明確農業保險概念和涵蓋范圍的基礎上，合理科學的規定政府的參與程度和方式、補貼的原則與方式、農民參保方式和保險費率確定方式等。

2.完善組織。我國現行的農業保險模式分為兩種：政府的公共財政補貼、商業性保險公司代辦；另一種是互助保險模式。日本的互助合作組織模式可以作為我國農業保險未來成熟后的發展方向，正如前文所述，這樣的組織架構將農業保險的災害補償落實到農戶本身，同時不會造成商業保險公司利潤最大化的經營宗旨和農業保險政策性的相悖。雖然目前我國農戶具有分散性和小戶性的特點，對于合作組織缺少科學的認識，但是如果將互助保險模式作為發展的主要方向，而且采取一定的支持手段來協助互助合作社的發展，將會成為我國政策性農業保險的更有力保障。

3.加強農業保險管理。由于我國目前商業保險公司代辦農業保險的現狀，農業保險的試點工作由保監會作為主管部門，農業部、財政部同時參與，但是在貫徹我國政策性農業保險的過程中，作為商業保險監管部門的保監會是否合適作為農業保險的監管部門是值得深思的。從美國、日本經驗來看，完善的農業保險執行與監管部門通常是獨立存在的，比如美國的政策性農業保險由農業保險風險管理局來進行執行和管理，而日本由農林水產省保險課來負責業務執行、行業監管和技術支持。因此，為了保證政策性農業保險的延續性，我國應當借鑒國外經驗，成立農業保險監管的專有部門。

（二）完善我國農業保險財政補貼政策endprint

1.財政補貼要量入為出，因地制宜，循序漸進。我國是傳統的農業大國，而在現階段開展農業保險，確定合理的補貼金額，首先要考慮國家財政的承擔能力，其次要考慮農民的收入水平，還要考慮財政補貼與農民保險需求之間的均衡點。而且我國幅員遼闊，地質和氣候條件因地區而有很大不同，因此我國農業保險的試點推進工作應遵循因地制宜的原則，逐步完善公共財政補貼。鑒于我國目前發展中國家的現狀，目前主要的補貼項目只覆蓋關乎國計民生的重要農作物保險，在之后的發展中應該逐步擴大補貼范圍，更多的考慮具有地方特色的保險品種。

2.財政補貼需要兼顧對于經營部門的費用補貼與激勵。日本政府的財政補貼覆蓋了對于各層級共濟組織的費用補貼和激勵制度，以此提高各級部門的行政效率和積極性。我國在現行階段對于經營機構的費用補貼依然缺乏經驗，要么在有關機構無法落實，要么由于費用補貼金額過大而影響商業保險公司的承保積極性，因此合理設置對于農業保險經營部門的補貼與激勵需要尋找一個平衡點。

3.構建完善的再保險補貼機制。從日本等發達國家的經驗來看，各國農業保險政策性成熟的重要標志是建立國家補貼的再保險機制。我國目前處于農業再保險的發展起步階段，應該不斷探索建立全國性的農業再保險公司來分散農業風險。

（三）根據需求進行險種創新

中國是農業大國，第一產業時至今日仍然在國民經濟中占有相當的比重和十分重要的地位。盡管各地都出現了一些農業大戶，但小農經濟的特點在我國仍然十分突出。很多小農戶對風險不是很敏感，對農業保險的需求不大。農業的地區差異性也十分明顯。例如，各地的主要作物不同，一年的收成次數不同，對相同風險的敏感程度也是各不相同。同樣遭遇某些突發自然災害，北方一年一熟地區的損失顯然就會更加嚴重。因此，筆者認為我國應該根據各地需求的不同有針對性的設計險種，讓農業保險真正起到保證農戶生活水平、鼓勵農業生產的作用，而不是“雞肋”或“政府規定必須要買”的產品。

另外，參考日本的做法，我國也應該嘗試用不同思路去控制農業生產風險，達到糧食穩定供給的目的。好的政策應該還會有外部性，例如日本正在探討中的收入保險就很有可能起到鼓勵農業生產者生產經營創新的作用。

（四）科學確定保險費率和財政補貼金額

穩定的政策性農業保險和科學合理的費率、保額、補貼額的確定需要基于大量往年的數據，日本經過多年的發展已經形成了比較成熟的農業保險精算系統，采取了科學合理的精算統計方法，積累了長期數據。而我國在相關的費率、補貼金額的確定上還具有很大的盲目性，還缺少成熟的精算系統，為不同地區不同險種的保費與補貼金額確定提供依據。

（五）加強政策普及和宣傳

我國現行農業保險政策的普及程度不是很理想，很多農戶不了解農業保險保障的風險范圍和程度、國家的補貼力度，甚至都不知道農業保險本身的存在。這顯然是宣傳不力造成的。如前文所述，日本在宣傳方面做得很好，農業保險共濟組織和協會加入率也十分理想，值得我國借鑒學習。筆者認為，可以采用以下兩種方法：1.深入民眾，直接向農業生產者具體而又易懂地講解農業保險補貼政策。2.利用電視報紙等公共媒體，大范圍地宣傳有關政策，切實提高農業保險的影響力。

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責任編輯 魏亞男endprint