英國地方自治對我國村民自治的啟示

徐登峰

[摘 要]英國地方自治的豐富經驗，正是我國解決村民自治痼疾的良方。二者具有內在的相似性：在憲法地位上，二者均產生于憲法規定，具有憲法調整“國家權力”與公民權利的本質，且均處于上級政府與選民之間；在自治組織上，英國地方政府與我國村民自治組織均是廣義上的“議行合一”體制；在自治原則上，二者均遵循依法自治原則。基于英國地方自治的啟示，我國村民自治應當完善自治的法律規范，為依法自治提供保障；應當引入競爭選舉、方便村民選舉，保障村民選舉的權利；應當規范鄉村事權，各司其職；應當將村委會工作與其報酬匹配，激勵人才參與村民自治。

[關鍵詞]地方自治；村民自治；央地關系；地方選舉

[中圖分類號]D911.04 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2016）06-0020-05

英國地方自治近年來得到了蓬勃的發展，尤其是1997年公民投票后權力下放產生的蘇格蘭政府，把地方自治推向了新的高潮。作為一個傳統的單一制中央集權國家，將權力下放給地方必然是一個艱難的過程，但“許多國家任務必須有中央與地方的相互配合才能完成”[1]，權力下放又是國家職能的必然要求。英國地方自治在發展過程中，為解決央地關系、地方政府選舉等問題，付出了很大的努力，為世界地方自治提供了藍本。

英國地方自治與我國村民自治看起來差距極大，沒有可比性，但是，既然都被冠以“自治”之稱，必然有內在聯系。本文在梳理二者相似之處的基礎上，將英國在解決地方自治棘手問題上的經驗進行歸納和總結，應用于我國村民自治，進而提出解決我國村民自治問題的建議。

一、借鑒之基礎：內在相似性

盡管從某些方面看來，我國的村民自治與英國的地方自治有著明顯的不同[2]，但是二者又在某些方面有著內在的聯系，因此二者有借鑒之基礎。筆者認為，我國村民自治與英國地方自治在憲法地位上、“議行合一”體制上以及依法自治上，均有本質的相似性。

（一）憲法地位

我國村民自治與英國地方自治有著相似的憲法地位，體現在其產生的憲法依據和自治性質兩個方面。

1.產生：均有憲法依據。英國是一個傳統的不成文憲法國家，其憲法表現為憲法性法律、憲法慣例、憲法判例與國際條約，其憲法性法律又包括法令和從屬性立法。從屬性立法所調整的內容，涉及到對地方公共權力機構的權利運行調整，如議會為下放有關地方權力而制定的《1988年蘇格蘭法案》中部分規定可視為一項憲法性法律而具有憲法淵源之地位[3]。因此，盡管一些法案是關于地方政府、地方權力，但其涉及到中央與地方的關系，本質上還是中央性的法案，屬于憲法性法律。英國關于英國地方自治的主要法案有《1972年地方政府法》（Local Government Act 1972）《1973年（蘇格蘭）地方政府法案》[Local Government？穴Scotland？雪 Act 1973]《2006年威爾士政府法》（The Government of Wales Act 2006）。這些法案作為英國地方自治的基礎，都是關于中央政府與地方政府的權限與分工，筆者認為這些法案都屬于憲法性法律，也就是英國憲法的淵源之一。因此，英國地方自治具有其憲法依據，是憲政制度中的一個部分。

我國的村民自治也具有憲法依據，是憲政的組成部分。現行1982年《憲法》，在第一百一十一條規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。”該條規定成為我國村民自治的直接憲法依據，尤其是“村民委員會是基層群眾自治性組織”，更是直接明確了村民自治的憲法地位。周葉中教授認為，作為憲法形式之一的憲法性法律分為憲法本體法和憲法關聯法，其中后者是指由普通立法機關為實施憲法而制定的憲法性法律，具體包括組織法、選舉法、代表法、議會（代表）機關議事規則、立法法等。盡管憲法關聯法效力低于憲法，但屬于憲法范疇[4]。中央與地方關系的法律也屬于憲法性法律，其中就包括村民委員會組織法[5]p13。因此，我國《村民委員會組織法》也是屬于憲法性法律，也是我國憲法的淵源之一。

綜上所述，英國地方自治與我國村民自治均具有憲法依據。作為憲政制度之一，二者的產生、運行都在憲法的規范之內，這是我國村民自治借鑒英國地方自治的前提條件。

2.本質：均有憲法性質。從一般意義上來說，調整國家和公民之間權利義務關系是憲法最基本的特征之一，也是憲法的最主要的功能之一。“憲法是一部保障每個人權利的‘社會契約……國家的建立不是靠武力與強制，而是所有人自愿在彼此之間達到一個基本契約，以保證不侵犯他人基本權利的承諾來換取他人對自身權利的承認，并建立國家來履行這個契約”[6]。

英國地方自治與我國村民自治均具有調整國家與公民之間權利義務關系的憲法本質特征。英國地方自治，其中主要方面就是地方政府的產生與運行。以《1972年地方政府法》（Local Government Act 1972）為例，地方政府的各個環節都在該法的規范之中。該法共分為十二個部分，涵蓋了邊界、選舉、一般原則、會議、財政、職能、司法事務、其他權力等方面，把地方政府的權力運行作為自治的主要內容。英國地方自治的法案由中央政府制定，因此，地方政府的權力，來源于中央政府的讓與和下放。也就是說，英國地方政府的權力，在來源上，依然屬于國家權力。所以，地方政府自治的法案，規范的依然是國家權力的運行。

我國村民自治，在本質上也有類似的特征。作為村民自治的組織，村民委員會由村民選舉，負責管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產、促進農村生產建設和經濟發展、發展文化教育、普及科技知識、促進男女平等、做好計劃生育工作等工作。村民委員會的職責涵蓋了農村大部分事務，幾乎承擔了一級政府的職能。因此，我們可以認為，在村民與村民委員會之間形成了一種“契約”，即村民選舉村民委員會來管理本村事務，村民委員會按照“契約”來行使職權。而《村民委員會組織法》是這種“契約”的體現，是對廣義上的“國家”權力運行的規范。endprint

綜上，英國地方自治與我國村民自治都是對“國家”權力運行的規范，具備現代意義上的憲法本質特征。

3.地位：上級政府與選民的中介。英國地方議會由選民選舉產生，并且由議會產生行政機關，在多數情況下，二者并沒有嚴格的區分。也就是說，作為地方自治，英國地方政府是地方選民選舉所產生。按照一般理論，英國地方政府應當對地方選民負全責。但是，作為單一制的中央集權國家，英國地方政府的自治法案由中央政府制定，地方政府的權力來自于中央政府的下放，因此，英國地方政府還必須受中央政府的牽制，否則地方政府的選舉可能因中央政府的一聲令下而作廢。英國地方政府處于中央政府與地方選民之間雙重負責的尷尬境地，既要遵循中央政府的意志，又要反映地方選民的民意。

我國的村民自治同樣存在類似的窘境。一方面，村民委員會由村民選舉產生，必須對村民負責，還要受村民的監督。根據《村民委員會組織法》第十六條，經五分之一以上的成年村民或者三分之一以上的村民代表提議，村民會議過半數同意可以罷免村民委員會成員；根據《村民委員會組織法》第三十三條，村應當建立村務監督機構，監督村務、財務。另一方面，村民委員會還必須接受鄉鎮政府的指導。根據《村民委員會組織法》第五條規定，鄉鎮政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是具體如何指導與不干預村民自治范圍內的事項之間并沒有一條明顯的界限，導致鄉村關系不明。所以，作為村民自治的組織，村民委員會上對鄉鎮政府，下對村民，當兩者沖突時，則上下兩難全。

（二）議行合一體制

“議行合一”最初來源于巴黎公社，一直以來被認為是社會主義國家政治權利關系的概括[7]，其本質是代議機構與行政機構的合并，或者說是代議權與行政權的合并[8]。盡管近些年來，我國人民代表大會制度的“議行合一”說飽受非議[9]，但這種體制有其存在的根源和合理性，如能夠保證議行一致、議能付行，能夠實現國家權力的集中統一，能夠保障人民主權等[10]。

英國是一個傳統的資本主義國家，其國家權力結構形式本應是分權式，即代議制結構與行政機構應當分別行使各自職權。但是現代英國的中央政府中，由于政黨控制，議會與行政機構之間的分權與制衡逐漸弱化。在地方政府中，代議機構與行政機構的融合程度更高，幾乎形成了社會主義國家的“議行合一”體制。以英格蘭和威爾士為例，每一級地方機構都設有地方議會（即郡議會和區議會），議會主席在市叫“市長”，鎮叫“鎮長”，均由議員選舉產生。地方議會是地方政府的代表，直接行使行政權，符合“議行合一”的本質[11]。蘇格蘭作為中央政府權力下放的重點，其立法與行政機構并沒有明顯的界限，“大多數蘇格蘭政府的內閣官員是由蘇格蘭議會選出，每位內閣官員（除了兩位官員外）并兼是蘇格蘭議員（MSP）”。因此，可以說英國地方政府的代議機構即議會與行政機構在很大程度上具有“議行合一”的本質特征。

我國村民自治也具有“議行合一”的特殊性質。村民委員會是基層群眾自治性組織，這種憲法定位賦予了村民委員會較大的自治權限。根據《村民委員會組織法》第十一條之規定，“村民委員會的主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生”；根據該法第二條之規定，“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安”。從該法規定來看，一方面村民委員會的成員由選民選舉產生，是一種代議機構；另一方面，村民委員會直接管理本村事務，是一種執行機構，不需要其他機構的配合。因此，村民自治是一種典型的“議行合一”體制。兩種“議行合一”的自治方式，具有高度的相似性，這是我國村民自治借鑒英國地方自治的主要原因之一。

（三）依法自治

法治原則是憲法的基本原則之一，其基本含義是依法辦事，依照法律來治理國家[12]p40-41。英國是西方資本主義國家的法治思想與實踐的起源地，對整個西方法治產生了深遠的影響。盡管英國是一個不成文憲法國家，但是其法治原則的貫徹，是其憲政的一大亮點。正如韋農所說，“雖然憲法的具體含義還有見仁見智之分，但政府應當遵守法律，依法行事，權力有限、個人自由，毫無疑問屬于憲法的核心要素”[13]。地方自治作為憲政的一個部分，法治原則也是其基本原則。每個自治地方的權力運行都在法律的規定范圍之內，具有完善的自治法律體系。

對于我國村民自治而言，法治原則亦為其基本原則。首先，從憲法上來看，我國憲法要求全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本活動準則。其中，村民自治的各個主體，如村民、村民委員會等，必然為憲法所要求的遵循憲法的主體。其次，從具體法律層面來看，《村民委員會組織法》第一條就規定為保障農村村民自治，由村民“依法”辦理自己的事情；第四條規定，中國共產黨要“依照憲法和法律”支持村民自治；第八條規定，村民委員會要“依照法律規定管理……”；第十條規定，村民委員會及其成員應當“遵守憲法、法律、法規和國家的政策”。因此，依法自治應當是村民自治的基本原則之一。

法治原則是英國地方自治和我國村民自治的共通之處，在此基礎上才能談及雙方的借鑒，否則就成為無稽之談。只有雙方都遵守法律，遵守規則，才能探討經驗與借鑒。

二、借鑒之方式：取長補短

鑒于英國地方自治與我國村民自治具有內在的相似性，那么英國地方自治的一些經驗必然可以為我所用。我國村民自治自《村民委員會自治法》頒布以來，始終無法擺脫一些痼疾，又產生了一系列新的問題，迫切需要新的破解方式。

（一）依法自治的前提：完善法律體系

作為一個典型的不成文憲法國家，英國關于國家權力、公民權利的規范散布于憲法性法律之中。作為英國的組成部分，英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭各有不同的歷史傳統和實際情況，各地的自治都有相應的地方自治法。英國議會于1972年制定《地方政府法》來構建英格蘭和威爾士的地方自治，后來又于1994年制定了專屬于威爾士的《威爾士法》；議會又于1973年制定了《蘇格蘭法》，對蘇格蘭地方自治進行規制；議會于1972年制定了《北愛爾蘭法》，對北愛爾蘭地方自治進行規范[14]。各地方的行政區劃、選舉、財政等職權都在相應各法案的規范之內，地方政府的運行均在法治范圍之內。endprint

然而，我國村民自治各個環節并沒有完善的法律依據。我國規范村民自治的法律法規主要有《村民委員會組織法》《村民委員會選舉規程》以及各地方關于村民委員會組織法的實施辦法。一方面，除作為法律的《村民委員會組織法》效力層次較高，其他規范效力層次較低。此外，我國地方性立法主要是對中央立法進行照搬照抄，缺乏實質性規定。另一方面，我國村民自治很多環節缺乏可操作性[15]。如五分之一以上的村民聯名并經過村民大會可以罷免村民委員會成員，但是村民大會的召集者是村民委員會，村民委員會很可能會為了自身利益而不召集村民大會，“罷免權”則無法落實。

因此，完善法律體系是英國地方自治給予我國村民自治的首要啟示。以1972年《地方政府法》（Local Government Act 1972）為例，該法涵蓋了地方區劃、選舉、一般原則、會議、財政、職能、司法事務、其他權力等方面，權力劃分明晰，地方依法自治即可。如第八部分，地方政府財政的收入與支出、賬目和審計均在可控范圍內，以確保財政能夠順利實行。而我國的《村民委員會自治法》，關于財務方面，僅有第三十條的財務公開、三十五條的離任審計，并且沒有財務制度的規定，這也是村民自治無法形成完善制度的關鍵。

綜上，在法治原則的大環境下，對村民自治的改革，完善法律體系應當擺在首要位置。《村民委員會組織法》自1998年制定以來，經過2010年的修改，但依然不具有可操作性。在保證立法穩定性的前提下，采用“立法論”思維，以行政法規或者規章的形式對《村民委員會組織法》中規定不明、不詳之處，進行專門立法。依法自治的目標是以《村民委員會組織法》為核心，以多個行政法規、規章為輔助，形成一個完善的、可操作的村民自治法律體系。完善八億農民的依法自治，就是整個基層自治的勝利，也是法治建設的進步。

（二）參與自治的方式：選舉機制引導

選舉作為自治組織產生的必經程序，也是選民參與自治的重要方式。在民主政治歷史悠久的英國，盡管地方選舉并沒有中央議會選舉那樣轟轟烈烈，但地方選舉卻比中央選舉更復雜、重要。作為地方自治機構，地方選舉產生的地方議會對地方事務享有廣泛的自治權，在地方政治生活中依然舉足輕重。如蘇格蘭議會享有一級立法權、預算權以及一定的稅率浮動權，尤其是高級別的一級立法權。可見，英國的地方選舉機制有很多值得我們學習之處。

1.競爭：吸引村民參與選舉。我國村民委員會選舉存在很多問題，如鄉鎮政府直接任命、候選人內定、村委會成員霸占名額、賄選等，導致村民的選舉幾乎流于形式甚至直接無選舉，極大地挫傷了村民選舉的積極性。英國為了調動選民參與地方選舉的積極性，進行了很多努力。如果選民對選舉進行“成本——效益”的理性分析，會得出一個投票的成本大于其投票所產生的效果的結論，那么不參加選舉更有誘惑力。而解決這種“成本——效益”結論的根本途徑在于使選民關注選舉本身，而不用關注選舉的結果。因此，英國的地方選舉廣泛采用競爭機制，候選人之間的競職演說本身就是一場“好戲”，投票更是選民參與自治的方式之一，盡管他們知道自己的一票并不會給選舉結果帶來多大的影響。

2.便利：保障村民參與選舉。增加選民選舉的便利，是對選民參與選舉的保障。英國為提高地方選舉的參與率，采取了很多有效的措施。英國的人口流動性較大，有的地方政府采取郵寄選票、電子寄票等，相對于其他投票方式的參選率，郵寄投票提高了14%。此外，英國還采取選舉日前投票、延長選舉日，在吸引公眾的地方如商場設置特別投票站等方式以提高參選率。

我國農村有大量外出務工人員，選舉信息難以傳達、難以投票，導致選舉的參與率低下。借鑒英國地方自治經驗，我們可以采用現代通訊技術，通知在外務工人員選舉情況；可以允許在外務工人員在選舉日前、后投票；可以允許在外務工人員采用郵寄選票的方式參與選舉。

（三）合理自治的保障：平衡鄉村關系

1.分工與合作：各司其職。中央與地方各有所長，無法相互替代。中央政府必須將其無法企及的事權下放給地方政府，地方政府也必須放棄其力所不及的事權。英國央地關系的平衡，集中體現在各部地方政府法之中。仍然以《1972年地方政府法》為例，該法案列舉了地方政府的環境，教育、社會和公共服務，警察、消防、公共交通、公共圖書館和博物館、慈善機構、地方許可、墓地、教堂維護等功能，未列舉的事項由中央保留。中央與地方圍繞地方政府法各自展開工作，相互配合。

我國村民委員會與鄉鎮政府之間的關系并未被妥善處理。《村民委員會組織法》第五條規定了鄉鎮政府對村民委員會的“指導”、“協助”關系，本身就具有極大的模糊性，更在實踐中被濫用。因此，首先必須對鄉村關系以規范的形式予以明確化，如《村民委員會組織法》的頒布機關全國人大出臺解釋；其次應當打擊實踐中的濫用職權行為，如把村民委員會當作鄉鎮政府的下級行政機關。

2.監管與救濟：放管結合。財政狀況在很大程度上決定了政府的權力行使。中央與地方的財政斗爭，是世界上大國所面臨的共同問題。如何分配央地財政，是處理央地關系的關鍵所在。對于村民自治來說，村民委員會的自治財務與上級政府的財務關系也是其能否自治的一個關鍵。

一方面，我國一些農村地區較為富裕，農村經濟發達，村民委員會所掌握的資源和財富相對比較充裕。在這些農村，村民自治不受鄉鎮政府的牽制，為所欲為，容易形成“過度自治”的極端。英國為削弱地方自治，尤其是撒切爾當政期間，出臺很多政策限制地方財政，其中最有效的政策就是“封頂政策”，即將地方政府的預算和稅率限定在一定標準之內。筆者認為，對村民“過度自治”的現象，應當對村民委員會的預算從法律上進行限制，制定具體的標準，防止村民委員會濫用權力。

另一方面，在我國偏遠地區，經濟落后而村務繁多，村民委員會成員所獲得的補貼難以匹配其為管理村務而付出的時間和精力，影響其正常的生活，從而打擊了其自治積極性。英國中央政府為支持地方政府管理地方事務，對地方政府的支出占國家總支出的四分之一，占國內生產總值的9%，這也是其控制地方政府財政的代價之一。對于我國偏遠、貧困的農村而言，應當將其自治經費來源納入到政府財政預算，以保證村民自治的運行；同時，大力促進農村的發展，發展農村集體經濟，促進農村土地合理有序流轉，為村民自治提供經濟保障。endprint

（四）積極自治的動力：引入激勵措施

“經濟基礎決定上層建筑”，如果沒有經濟來源，自治就無法維持。2010年《村民委員會組織法》修改后，取消了村民委員會成員“不脫離生產”的限制，我國有相當數量村民委員會成員是全職參與村民自治，如同公務員一樣上“行政班”，但卻沒有公務員和一般城鎮職工的薪酬和福利待遇。在這種體制下，村民自治難以吸引村民參與，村民更愿意外出打工以維持生計。

英國地方議員的報酬也經歷過一番波折。傳統上，英國人把議員作為一種兼職，而議員這種工作也具有一定的義務性，所以幾乎沒有報酬。但后來議員工作逐漸發展為一種全職工作，如若沒有報酬，必然影響議員的生活，因為并不是所有的議員都擁有足夠的財富，尤其是手工業者議員。近年來，議員的津貼大幅地增長，足以保障一個全職議員的生活，議員才能全身心投入地方自治。

據各地報道，部分全職村干部每月最高只能拿到1500元，待遇不如短工，甚至不如村里協管員，村民委員會成員的待遇問題已經成為制約村民自治的瓶頸。因此，提高村民委員會的待遇已經是保障村民自治的迫切需要。筆者認為，只有建立給村干部提供與其付出相適應的報酬機制，才能保證其全身心投入自治工作，方能吸引優秀人才參與到基層自治當中，提高基層自治的能力。

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責任編輯 宋桂祝endprint