“公民參與質量”與“基層政府信任”
——基于2010年中國綜合社會調查（CGSS）數據的研究

謝　舜，張　韻

“公民參與質量”與“基層政府信任”
——基于2010年中國綜合社會調查（CGSS）數據的研究

謝舜，張韻

公民參與是民眾在公共事務管理中向政府（具體表現為各地基層政府）表達自身訴求、試圖實現特定預期目標的行為過程，也是政府用以建立和維系與民眾之間良性互動關系、提升基層政府受民眾信任程度（基層政府信任）的一種方式。文章提出“公民參與質量”這一概念，對公民參與過程作出一種價值評估。“公民參與質量”不僅可以測度公民參與的預期目標及其實現方式的合理性，也直接影響政府與民眾之間良性互動的有效性、影響民眾對政府的信任程度。文章基于2010年的中國綜合社會調查數據，以“公民參與質量”為自變量，以“基層政府信任”為因變量，并進行logistic回歸分析。數據結果表明，“公民參與質量”對“基層政府信任”有顯著的正向影響。文章主張建立和完善制度化和多元化的公民參與方式，改善公民參與主體的結構性品質，從公民參與過程的微觀要素和結構入手提升“公民參與質量”，才能持續、有效地增進“基層政府信任”。

公民參與；公民參與質量；基層政府信任；定量分析

一、導　言

公民參與作為民眾表達自身訴求、影響公共決策、維護個體以及群體權益的一種重要方式，對基層政府與民眾之間維系信任合作關系具有重大作用。但是，現實生活中通過極端方式表達訴求，反而加深社會矛盾的群體事件屢見不鮮。“甕安事件”就是一個典型的案例：甕安民眾通過群體暴力的形式宣泄了積累多年的不滿，但這種非理性的參與方式導致社會矛盾愈演愈烈，最終對民眾與基層政府之間的信任關系造成了致命的打擊。由此觀之，民眾的理性程度、公民參與方式的合理有效程度等因素直接影響了政府與民眾之間良性互動以及民眾對基層政府的信任程度，也就是說，“公民參與質量”對“基層政府信任”產生了重要的影響。

二、相關概念與文獻梳理

（一）相關概念

1.“公民參與質量”

“公民參與質量”是對公民參與過程作出的一種價值評估，主要涵蓋以下三部分內容：（1）政府提供參與方式的豐富程度，諸如政治投票、一般政治參與、抗爭型參與以及公民網絡參與等方式。（2）公民是否理性地選擇了合理有效的參與方式，以及多元化、平等原則的實現程度。（3）公民影響公共政策以及監督公共部門的實質效果。高質量的公民參與主要體現在以下兩個方面：

第一，民眾應理性地選擇合理有效的參與方式。首先，參與方式本身是合理、有效的。雪莉·阿恩斯坦根據制定公共政策時公民所能發揮影響力的程度，將公民參與的方式從最少參與到完全主導，構建公民參與階梯，依次是操縱、治療、告知、咨詢、撫慰、合作、授權、公民控制八種參與類型，其中合作、授權和公民控制才是真正的公民參與［1］。也就是說，當民眾能通過參與實現對政府行為的控制時才符合高質量的參與的標準。其次，民眾應當審慎地選擇參與方式，只有理性地與政府進行溝通協商，才能真正地維護自身權益。

第二，參與主體應體現多元、平等的原則。“多元”是指參與主體中涵蓋各個社會階層、職業、民族等不同群體。“平等”原則除了體現在不同背景的參與主體能享有同等的參與權利之外，還體現在參與主體對“平等”的主觀理解上，因為民眾的認知、感受與其性別、民族、戶口、受教育水平、社會地位等因素的差異存在十分緊密的關聯。例如受教育水平較高的公民對政治權利更為珍視，一旦公民權利成為稀缺的“奢侈品”或者變得名不副實時，他們因權利被剝奪的不公正感受將更為強烈。因此，政府除了在制度上保障公民參與的程序正義之外，還須格外重視對政府要求更高以及相對弱勢的民眾參與政治的訴求。

2.“基層政府信任”

在政府信任的相關研究中，國內外學者從不同的視角展開了論述。第一，政府信任是公民對政府行為的主觀心理評價。Miller、Listhaug指出，政府信任是公眾對于政治權威當局及政治機構的評估和判斷，其評價標準是民眾的規范性期望是否得以實現［2］。第二，陳華等學者認為民眾對政府的信任具體體現在制度體系、公務人員以及公共政策三個層面上［3］。第三，從政府信任的動態關系視角出發，張成福認為，政府信任是建立在公眾對政府的合理期待以及政府對這種期待進行回應的基礎上的互動、合作關系［4］。

本文采用CGSS2010問卷中“您對于下面這些機構的信任程度怎么樣？——本地政府（農村指鄉政府）”這個問題來測量“基層政府信任”，因此本文的“基層政府信任”特指公民對基層政府（市、市轄區、鄉鎮政府）的制度體系、公務人員以及公共政策的認可程度和信服程度，是公民對基層政府整體的印象和評價。

（二）“公民參與質量”與“基層政府信任”之間的關系

不同公民參與方式呈現出不同的特點，并對“基層政府信任”產生不同的影響。通過制度化的參與行為（即投“信任票”）能增強基層政府的開放性、溝通性、責任性以及績效性并重建政治信任［5］。農民上訪的直接后果是導致各級政府的信任迅速流失［6］。因為我國的剛性維穩模式使各級政府的“政績考核功能異化”，政府通常為追求組織績效而不顧上訪者的權益，并采取阻攔、打擊等方式來掩蓋其可能被問責追究的事實［7］。可見，上訪制度的合法性和權威性備受學界質疑，因此本文將此類抗爭型參與歸類為低質量的公民參與方式。與之相反的是，制度化的政治投票能促進基層政府更好地履行其職能與責任，因此本文將政治投票歸類為高質量的公民參與方式。

除了傳統的參與方式之外，新興的公民網絡參與也引起了學者們的關注。有學者指出，政府與公眾通過互聯網進行有效的互動，實質上是拓展了公眾參與的渠道，對于提升政府公信力是不可或缺的環節［8］。但是，中國的政府治理依然是一個封閉的系統，有限的公民參與直接影響著民眾對于政府的可信性評價［9］。只有推動新聞自由、保障公眾信息權利，才能從根本上保證公眾能參與監督政府。由此可見，當前我國的公民網絡參與存在信息封閉、媒體管控等問題，導致參與的信度和效度大打折扣，因此本文將公民網絡參與歸類為低質量的公民參與方式。

公民參與主體作為“公民參與質量”的重要構成部分，對“基層政府信任”產生了顯著影響。彼得·什托姆普卡論證了收入、教育水平以及聲望很高的工作對信任有十分顯著的正向影響［10］（P170）。在我國，具有中共黨員身份的公民以及在黨政機關或事業單位工作的民眾擁有更多參與公共事務的機會和權利，這可能意味著對基層政府更多的信任。少數民族由于經濟、教育資源的匱乏，其公民權利極易被忽視，從而造成“基層政府信任”的流失。除此之外，人們對工作的安全感是影響政府信任的重要因素，安全感越高，信任程度也越高。Pharr在調查研究中發現，雖然日本公共部門及其行政人員的能力和效率是世界排名前列的，但是仍然引起一些民眾的質疑，其中教育程度越高、越年輕的民眾擔任了批判的先鋒［11］（P240-243），他們崇尚自由表達，追求生活品質，并渴望擺脫權威的控制［12］（P28-40）。還有學者將社會信任作為中介變量，發現公民參與增進社會信任，而社會信任又將提升政府信任［13］。

綜上所述，國內外學者從不同的維度論證了（基層）政府信任與公民參與方式、參與主體背景、公民的主觀感知以及社會信任等諸多因素密切相關，但是與之相關的實證分析研究較少，并且學者們也未提煉出涵蓋以上因素的抽象概念——“公民參與質量”，致使研究變量結構缺乏系統性。因此，本文擬通過中國綜合社會調查（CGSS）2010年的數據進行定量分析，以系統地揭示“公民參與質量”與“基層政府信任”之間的內在關聯。

三、研究假設與研究設計

（一）研究假設

在提出研究假設之前，首先應當明確本文的兩個假設前提：（1）中國綜合社會調查（CGSS）2010年的數據是真實、客觀的數據；（2）基層政府的公共管理行為基本符合公共部門的最低要求。因為當基層政府的工作中違法亂紀現象嚴重，不關注公共事務的民眾由于不了解真實情況，將保持對基層政府的信任；積極參與者則反之。

在該前提的基礎上，提出本文的核心假設：“公民參與質量”對“基層政府信任”有顯著的正向影響。

根據公民參與質量的內涵，將該變量操作化為公民參與方式和參與主體特征。其中，政治投票、一般政治參與歸類為高質量的公民參與方式；抗爭型參與、公民網絡參與歸類為低質量的公民參與方式。因此，提出以下假設：

假設1：政治投票對“基層政府信任”有顯著的正向影響。

假設2：一般政治參與對“基層政府信任”有顯著的正向影響。

假設3：抗爭型參與對“基層政府信任”有顯著的負向影響。

假設4：公民網絡參與對“基層政府信任”有顯著的負向影響。

參與主體的特征如性別、民族、戶口類型、政治面貌、受教育程度、工作類型、社會信任等因素對民眾參與公共事務的機會以及自身能力產生一定的影響，從而影響到公民參與質量概念中“多元”原則的實現程度。第二，即使在同等條件下，也可能會影響參與主體對“平等”的主觀感知，從而對政府信任產生不同的影響。由此產生如下假設：

假設5：參與主體特征與“基層政府信任”有密切關聯。

假設5a：相比漢族民眾，少數民族民眾對基層政府更為不信任。

假設5b：受教育程度對“基層政府信任”有顯著的負向影響。

假設5c：相比不是中共黨員的民眾，具有中共黨員政治身份的民眾對基層政府更為信任。

假設5d：相比其他工作類型，在黨政機關或事業單位工作的民眾對基層政府更為信任。

根據以往對社會信任與政府信任關聯性的文獻回顧整理，社會信任對“基層政府信任”具有顯著的正向影響，互聯網對社會信任有負向影響，所以本文又將“社會信任”作為中介變量來檢驗公民參與質量與“基層政府信任”之間的關聯性。

（二）數據與變量

1.數據來源

本文所使用的數據來自于《中國綜合社會調查（CGSS）》項目的2010年的數據。該抽樣設計采用了多階分層概率抽樣設計，其調查點覆蓋了中國大陸所有省級行政單位，整個樣本容量為11783人，經過初步樣本篩選后①主要剔除了“不知道回答缺失值”“拒絕回答缺失值”或“不適應缺失值”的樣本。，保留有效樣本11615個。

2.變量

（1）自變量

本文以“公民參與質量”為自變量，包括公民參與方式和參與主體特征兩部分內容。在公民參與方式中，通過詢問“近三年，您是否在居（村）委會的換屆選舉中投過票”以確定是否有參加政治投票；一般政治參與具體包括“參加村委會、居委會、業委會工作”以及“向村委會、居委會、業委會提建議或意見”兩項指標；抗爭型參與包括參加集體上訪、寫聯名信以及抗議或請愿，本文將參與該類型活動的次數作為反映抗爭型參與情況的指標；公民網絡參與在中國綜合社會調查數據中沒有直接的體現，本文用使用互聯網的頻率側面反映公民網絡參與的程度，因為使用互聯網頻率高的民眾能夠了解更廣泛的時事資訊，并能通過電子平臺與政府進行互動。參與主體特征變量為性別、民族、戶口類型、政治面貌、最高教育程度、工作類型，中介變量為社會信任，用問卷中“總的來說，您是否同意在這個社會上，絕大多數人都是可以信任的”這個問題進行測量②將“性別”中“男”編碼為0，“女”編碼為1；“民族”中“少數民族”編碼為0，“漢族”編碼為1；“戶口類型”中“農業戶口”編碼為0，“非農業戶口”編碼為1，其他戶口類型均已剔除；“政治面貌”中“中共黨員”編碼為1，其他均為0；“最高教育程度”中“小學及以下”編碼為0，“初中”編碼為1，“高中、中專、技校”編碼為2，“大專及大專以上”編碼為3；“社會信任”中“完全不同意”“比較不同意”以及“無所謂同意不同意”編碼為0，“比較同意”和“完全同意”編碼為1。。

（2）因變量

本文的因變量為“基層政府信任”。將受訪者的回答中“完全不可信、比較不可信、處于不可信與可信”編碼為0，表示不信任；選擇“比較可信和完全可信”編碼為1，表示信任。

表1　主要變量描述統計表

3.變量描述

由表1可知，因變量——“基層政府信任”的均值為0.657，處于中等偏上的水平，總體處于“比較信任”與“完全信任”之間的位置。自變量中公民參與方式變量數據顯示，有46.2%的民眾近三年參加過在居（村）委會的換屆選舉中投票，而“參加村委會、居委會、業委會工作”以及“向村委會、居委會、業委會提建議或意見”的民眾比例明顯降低，分別占總樣本的7.9%和12.4%。在抗爭型參與中，平均每人參加“集體上訪、寫聯名信、抗議請愿”活動的次數為0.023次，公民網絡參與中，互聯網的平均使用頻率處于中等偏下的水平，處于“未使用過”和“有時使用”之間。

控制變量顯示，數據樣本中女性占52.8%，漢族人群占92.3%，擁有非農業戶口的人群占40.7%，受教育水平的均值為初中文化，政治面貌為黨員的人群占11.2%，在黨政機關或事業單位工作的人群占6.7%。社會信任變量顯示，受訪者對社會的普遍信任程度屬中等偏上水平，均值為0.670。

四、數據統計分析

因變量“基層政府信任”是一個二分類有序變量，因此筆者運用stata12.0統計分析軟件對數據進行Logistic回歸，數據整理后得出表2。

表2　“公民參與質量”對“基層政府信任”影響的Logistic回歸表

檢驗結果來看，對數似然值（Loglikelihood）在增大的同時，卡方值（LR chi2）從 162.38增大到561.25，遠遠大于顯著性水平為0.05時的卡方值25，P=0.000<0.001，具有統計學意義，并且模型二相比模型一擬合效果更好。

（續表）

政治投票對“基層政府信任”呈現有較顯著的正向影響（B=0.087，P≤0.1），假設1成立。政治投票是實現民主自由的一項基本途徑，擁有選舉權或投票權意味著民眾能選出符合自己期望的代理人來管理公共事務，并能懲戒腐敗失責的官員，并能通過影響公共決策來滿足公眾需求。所以政治投票對“基層政府信任”產生了正面影響。

一般政治參與的回歸結果與假設2不完全相符。胡榮等學者在廈門進行的社會調查中，數據顯示公共事務因子與城市居民對政府信任呈顯著的正相關關系，公共事務因子中有兩個變量為“對所在社區居委會的事情的關心程度”以及“對所在社區居委會的事情的關心程度”，與本文的“一般政治參與”預測變量有類似之處，但是本文的標準回歸系數卻顯示為負數，與假設2不符。帕特南在對意大利二十個地區的調查中發現，橫向的合作關系比縱向的附庸關系更能提升該地區的政府績效，民眾對公共事務的普遍關心程度會促進該地區的公正、民主和信任程度。本文的一般政治參與并未對城市居民與農村居民進行區分，是否因此而產生了相反的分析結果呢？由此，本文對農業戶口和非農業戶口（即城市居民和農村居民）各自進行了檢驗，結果顯示，城市居民的一般政治參與中，向居委會、業委會提建議或意見與“基層政府信任”呈顯著的正向影響（B=0.178，P≤0.1），與胡榮等學者所調查的結果一致，更關心居委會、業委會事情，即更具有公民精神的民眾對本地政府更為信任與認同。而農村居民的一般政治參與對當地政府的受信任程度呈顯著的負向影響（B=-0.205，P≤0.05）。于建嶸在農村地區的調查中發現，當地政府的逐利性會抵制中央政府下達的有利于農民經濟生活的相關政策，即使農民通過向村委會提意見來維護自身的權益，基層政府也常常以責任推諉和剛性壓制的方式處理問題［14］（P51-131），最終更關心公共事務的農民逐漸喪失對基層政府的信心。由于本次回歸的樣本中，農業戶口的樣本為6623人，非農業戶口的樣本為4531人，而且農村居民的標準回歸系數大于城市居民標準回歸系數的絕對值，所以不難解釋為什么在不區分城市與農村地區的情況下，一般政治參與的回歸結果會與其他學者的研究結果相沖突。

“集體上訪、寫聯名信、抗議請愿”此類參與方式對“基層政府信任”產生了十分顯著的負向影響（B=-0.721，P≤0.001），假設3成立。值得注意的是，抗爭型參與的標準回歸系數是最小的，也就是說對“基層政府信任”所產生的負面影響是最大的。

公民網絡參與這個變量中，與沒有使用過互聯網人群相比，有時使用互聯網的民眾更不信任當地政府（B=-0.215，P≤0.001），假設4得到了有效支持。首先，負面新聞經過媒體曝光后，網友的輿論大潮繼續加劇了社會的不滿與不信任。其次，在匿名的環境下，互聯網中更容易散布謠言放大社會的丑惡面。最后，互聯網使用者主要集中在年輕人這一群體，年輕人相比年長者更容易被政府的負面新聞所激怒，而降低對基層政府的信任。因此，相比不使用互聯網的人群，使用互聯網的人群更不信任基層政府。

為進一步揭示公民網絡參與是如何影響 “基層政府信任”的，本文又將社會信任作為中介變量，對網絡使用頻率和社會信任之間的關系進行Logistic回歸（見表3）。結果顯示：使用互聯網的頻率對社會信任程度有顯著的負面影響（B=-0.266，P≤0.001；B=-0.289，P≤0.001），卡方值（LR chi2）為45.54，P=0.000<0.001，具有統計學意義。

表3　公民網絡參與對社會信任影響的Logistic回歸

在傳統交往中，人們通常因血緣、地緣的天然聯系而互助合作，面對面的人際交往與交織的社會關系促使內在的獎懲機制發揮作用，所以信任他人的風險較小。互聯網時代的陌生人社會弱化了這種獎懲機制，時空分離的交往極大地增加了信任的風險。雖然網友因同一個公共議題或社會問題形成了一個群體，表面上似乎加強了人際交往，但是這種維系成本低廉的群體凝聚得快，消逝得也快，群體規范也就失去了原有的制約性，并難以維系對他人的信任。并且互聯網技術的發展使面對面的距離演變成“屏幕”的距離，親友之間因人情往來而形成的信任關系也隨之稀釋。與此同時，由前述分析指出，社會信任對“基層政府信任”有顯著的正向影響（B= 0.604，P≤0.001），也就是說，使用互聯網越頻繁，社會信任就越低，對基層政府的信任程度也隨之下降。

需要說明的是，CGSS2010年的問卷數據中，由于沒有涉及使用互聯網關注的內容，可能受訪者相當一部分是進行網絡游戲等娛樂活動，而不是關注新聞或與政治相關聯的內容。也就是說，此處數據結果可能并沒有客觀地揭示公民網絡參與與“基層政府信任”之間的內在關聯。

在公民參與主體特征的變量中，對政府的受信任程度呈正向顯著影響的變量是女性（B=0.154，P≤0.001）、中共黨員（B=0.202，P≤0.01）和在黨政機關或事業單位工作（B=0.452，P≤0.001）；對政府的受信任程度呈負向顯著影響的變量是漢族（B=-0.463，P≤0.001）、最高教育程度［初中（B=-0.544，P≤0.001），高中、中專、技校（B=-0.445，P≤0.001），大專及以上（B=-0.612，P≤0.001）］。

這里發現了一個有趣的現象，數據結果顯示：相比漢族人群，少數民族的民眾對本地政府更為信任，假設5a不成立。為什么數據結果與“常理”相悖？本文試圖從以下三個視角對此進行闡釋：

第一，從國家對少數民族地區扶持的角度來看，少數民族身份比漢族身份的民眾享有更多的優惠政策。隨著少數民族地區基礎設施的完善、教育水平的提高以及健康醫療水平的提升，不僅使當地群眾的物質生活條件帶來了較大的改善，也強化該地區民眾的社會可行能力。因此，少數民族民眾更為信任基層政府。

第二，從少數民族宗教信仰的角度來看，少數民族信教的民眾比例遠遠大于漢族民眾。李濤等學者通過實證分析發現，宗教信仰對社會信任有顯著的正向影響［15］。宗教信仰所崇尚的善行善舉拉近了人與人的距離，共同的精神追求促使社會信任的形成，從而對基層政府更為信任。

第三，從少數民族文化氛圍的角度來看，首先，少數民族民眾大多都集中在我國西部欠發達地區，傳統的社會交往有利于增進社會信任；其次，少數民族地區通常經濟較為落后，當地民眾更關注于物質生活水平的提高而不是對政治的訴求；最后，少數民族地區的現代化媒體較為落后，有關政府的負面新聞易于封鎖難以擴散，所以該地區的民眾可能仍舊保留戰爭時期對共產黨和政府的信任與感激之情。

受教育程度對“基層政府信任”有顯著的負向影響，假設5b得到支持。其中，最高教育程度為“大專及以上”（B=-0.612，P≤0.001）對“基層政府信任”影響最大。中共黨員（B=0.202，P≤0.01）、在黨政機關或事業單位工作（B=0.452，P≤0.001）對“基層政府信任”有顯著的正向影響，假設5c、5d成立。相比非中共黨員的民眾，中共黨員不論是在政治表達、公共管理事務參與、公共權力獲取等方面都更具優勢。政府為在黨政機關或事業單位工作的民眾提供了優越穩定的生活保障，而職業的安全感就是影響信任的重要因素之一。除此之外，人們往往更為信任與他們相似的人，也就是說在黨政機關、事業單位就業的民眾通常對基層政府和公務人員更為信任。

五、結　語

本文對“公民參與質量”與“基層政府信任”之間的關聯性進行了驗證，這對增強基層政府的合法性與正當性，構建民眾與基層政府之間信任、合作的關系具有積極意義。分析結果表明：一是高質量的公民參與方式對“基層政府信任”有顯著的正面影響，如政治投票和一般政治參與。二是低質量的公民參與方式對“基層政府信任”有顯著的正面影響，如抗爭型參與和公民網絡參與。三是參與主體特征與“基層政府信任”有密切關聯。總體來說，相對弱勢以及公民權利訴求更高的民眾對基層政府更為不信任，即受教育程度、非中共黨員、非黨政機關或事業單位對“基層政府信任”有顯著的負面影響。少數民族民眾雖然作為弱勢群體，但是由于政策扶持、宗教信仰、文化氛圍等原因而表現出對基層政府更為信任。本文主張，建立和完善制度化和多元化的公民參與方式，改善公民參與主體的結構性品質，從公民參與過程的微觀要素和結構入手提升“公民參與質量”，才能持續、有效地增進“基層政府信任”。

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［責任編輯：劉烜顯］

謝舜，廣西大學公共管理學院院長，教授，博士生導師；張韻，廣西大學社會治理創新中心研究助理，廣西 南寧 530003

D630.1

A

1004-4434（2016）07-0021-07