公私合作（PPP）：獨立學院運行機制探討

鄭娟+譚光興

摘要：獨立學院是我國高等教育大眾化進程中產生的一種特殊的高等教育組織形式。本文基于制度邏輯的分析視角，認為其產生和發展均處于教育多樣化、市場競爭與政府治理三大競爭性制度邏輯交互影響的復雜情境中，試圖通過強制性的制度變遷形式將其轉設為民辦高校進行統一規范的治理思路無法與其屬性相適應，從而陷入制度化困境。在此基礎上，進一步認為獨立學院的生成具有公私合作的雛形特征，完善公私合作的制度框架是實現制度變遷較小成本的合適選擇。具體操作中，首先應以“物有所值”為標準篩選適宜采用公私合作模式的獨立學院，并從產權結構和回報機制、法人治理結構及運作方式等方面對公私合作模式下獨立學院的運行框架進行探討。

關鍵詞：獨立學院；公私合作；制度邏輯；運行機制

獨立學院是我國高等教育大眾化進程中自發形成的一種特殊的高等教育組織形式，是由普通高等學校與國家機構以外的社會組織或者個人合作并利用非財政性經費舉辦的一種新型辦學體制。截止2013年底，全國獨立學院共計292所，在校生275萬人，形成2000多億元的教育資產。[1]然而，獨立學院作為一種自發產物，自誕生起，其“非公非私、亦公亦私”的特性便備受爭議，面臨“造成國有資產流失、教育不公及辦學風險”的諸多指控，國家層面從2003年起出臺了多項文件對其規制，尤其是2008年教育部發布的《獨立學院設置與管理辦法》（簡稱26號令），對辦學主體、辦學條件及辦學經費設定了具體要求，并將其界定為“民辦高等教育的重要組成部分”，規定所有獨立學院在五年內要按規范轉設為民辦普通高校。但是，實踐中獨立學院的辦學形態及產權關系復雜多樣，這種強制性的制度變遷無法與之兼容[2]，政策難以有效貫徹執行，獨立學院的發展陷入了制度化困境。困境產生的因由不僅僅是政策本身，更多地在于多重制度邏輯的博弈，政府、市場、教育、家庭等多重制度邏輯的動態制約使其缺乏穩定的制度模式。隨之，突破制度困境，走出發展迷霧成為當前亟需探討的課題，“多樣化成了關于高等教育前途討論的一塊奶油蛋糕”[3]，并非“非公即私”，獨立學院事實上正是多樣化發展的體現，在最初的生成邏輯上即是公私合作辦學的產物，問題的關鍵不在于“公”與“私”，而是在制度供給上應為獨立學院設計適宜的運行機制，使其能夠承接多重制度邏輯的均衡。

一、獨立學院的制度邏輯

（一）制度邏輯

“制度邏輯（Institutional Logic）”是新制度主義理論中的重要概念，指“社會建構的物質實踐、假設、價值、信念和規則的歷史模式，通過它們，個體生產和再生產它們的物質實在，組織時空，賦予有關社會現實的意義”[4]，這一邏輯在宏觀上表現為一套穩定的制度安排，微觀上能夠影響和塑造組織及個體的行為模式，形成特定的行為機制，官僚政治、市場機制都有著各自的制度邏輯。Friedland和Alford認為現代社會中的每一項重要制度和機構都包含一個中心邏輯[5]，這一中心邏輯會主導組織場域內特定行為模式的產生并促進制度變遷，在不同時期內存在不同的主導性邏輯，進而產生不同的組織結構和行為。近年來，制度邏輯理論著重關注制度情境的復雜化和多樣性，認為制度情境是一個交互制度系統，在某一組織場域中，制度邏輯并非單一性地產生影響，而是同時并存的多重邏輯相互競爭博弈，在其內部產生一種動態緊張性，組織及個人對此會采取不同的響應策略，從而塑造組織的多樣性。

（二）獨立學院的多重制度邏輯

當今中國社會正處在深刻的全面轉型中，經濟、政治、社會各領域都面臨著復雜多元的制度情境，在這復雜的情境中，教育多樣化、市場競爭與政府治理三大競爭性邏輯相互共存并交互影響，獨立學院的產生即是多重邏輯驅動下所進行的一種自發性制度創新。

1教育多樣化的邏輯

文化創新與傳承是高等教育創設的初衷，社會各個階層都有享受教育的權利，尤其在當代，隨著公民意識的覺醒以及社會民主化的進程，社會對高等教育需求日益增長。1999年我國實施高等教育大眾化戰略，公辦高等教育由于受財力資源等限制難以滿足大眾化需求，積極吸引非財政性經費興辦高等教育成為權宜之計，將公立院校的品牌和智力資源與私人部門的資金和管理資源相結合，合作舉辦相對獨立的、具有獨特運行機制的一種辦學模式——獨立學院（前身為二級學院）應運而生。馬丁·特羅在他的高等教育大眾化研究中指出，伴隨大眾化必然出現的是多樣化。2002年，我國高等教育毛入學率突破15%，2013年達到345%[6]，高等教育規模的不斷擴大，需要多樣化供給才能滿足高等教育的大眾化需求，具有公私合作制度特征的獨立學院正是我國高等教育機構多樣化發展的體現。

2市場競爭的邏輯

高等教育系統所提供的教育機會是一種介于私人產品和純公共產品之間的“準公共產品”，其所具有的消費的排他性和個人獲利性使得市場邏輯對高等教育的影響日益增強，高等教育系統為了自身持續健康的發展，需要獲取足夠的發展資源，往往需要利用自己所擁有的文化資源與社會各種利益主體所擁有的政治、經濟資源進行交換。上世紀末，我國正式確立市場機制在資源配置中的決定性作用，與此同時，在高等教育領域出現了公立高校利用市場機制籌措辦學資源的嘗試，獨立學院即為具體的物質載體。從產權結構上看，我國獨立學院大致可分為兩類：一類是完全利用國有資產舉辦的，由母體高校與地方政府合作舉辦或母體高校獨立舉辦；一類是有民間資本參與舉辦的，涉及到母體高校、地方政府與社會力量（私營企業、社會團體等）多個產權主體合作舉辦，在這里，可以理解為母體高校利用市場交換機制與政府、市場合作，進行文化、政治與經濟資源的配置。

3政府治理的邏輯

政府作為公共利益的代理者，高等教育產品所具有的公益性一直成為政府主導高等教育系統的邏輯所在。獨立學院產生之初有利于緩和我國高等教育供求失衡的矛盾，也正是政府賦予其歷史合理性的基礎，然而作為“多方利益驅動下的誘致性制度創新的產物，不可避免地帶有先天性的制度缺陷”[7]，政府先后于2003年、2008年出臺一系列政策試圖通過強制性的制度變遷將其統一整合，對民辦高校進行規范治理，依靠命令——服從式的科層管理體制實現高等教育從“數量擴張”到“質量保證”的轉換。但是，在現實的制度情境下，強制性的單一治理邏輯與教育多樣化和市場競爭的邏輯相互沖突，使得大量獨立學院難以按照政策要求進行轉設，多是維持現狀或者觀望，導致治理失效，諸如26號令規定的5年考察驗收期2013年已經期滿，當時全國315所獨立學院中只有23所申請轉為民辦本科高校，不到10%，教育部不得不把最后期限延遲到2016年。endprint

二、公私合作：多重制度邏輯的均衡

制度邏輯理論認為，多重制度邏輯的沖突與交互影響是催生制度創新的前因，制度創新是指在某一組織場域中打破既有的制度束縛，推行一種新的制度，而這種制度創新能夠適應制度需求（制度均衡）。當前獨立學院治理政策的失效即是由于多重制度邏輯的相互碰撞與沖突使之陷入制度化困境，這便形成了制度創新的前因，要求建立一種新的運行機制，能夠在一定程度上實現多重邏輯的均衡。

（一）獨立學院：公私合作的物質實在

“在高等教育系統的存在狀態和發展趨勢中，具有優先性質和占據主導地位的發展傾向是權力的分散化、支持多樣化及無序的合法化”[8]，高等教育多樣化的具體表現之一即是辦學體制的多樣化，包括公立、民辦私立以及國有民辦等多種形式。當一個國家的公共系統變得過于制度化、官僚化、專業化、過于關注自身的保護，社會公眾消費需求多樣化，公共部門的購買者不再依賴唯一的供方，獨立學院的產生便是對高等教育機構多樣化需求的回應，打破“非公即私”的制度束縛，對公私合作模式進行最初的嘗試。

在現有的兩類獨立學院辦學模式中，完全利用國有資產舉辦的可具體分為兩種，一種是沒有任何“合作者”的母體高校利用市場渠道籌措資源設立的“校中校”；一種是公立高校與地方政府或國有企事業單位合作，增加經費來源，可以統一歸為“國有民辦”模式，學校的資產屬國家所有，按民辦高校的機制進行運作。具有民間資本參與的獨立學院大多是在資產構成中，由私人部門投入經費與土地，公辦高校和政府投入無形資產。這兩類模式雖然在資產屬性上存在區別，但是有著共同特征，即存在著公共部門與私人部門的合作伙伴關系。前者在國有資產范疇內運用私人部門的管理機制，后者則直接包含私人部門的資產構成，在辦學體制上提供了“公私合作”的雛形。以江西省13所獨立學院為例，半數以上是母體高校自主籌辦，按照市場運作機制辦學的“校中校”，但華東交通大學理工學院、江西理工大學應用科學學院、江西農業大學南昌商學院等是由公立高校與企業合作創建的。

“在充滿稀缺和競爭的世界里，解決問題的成本為最小的產權形式將是最有效率的”[9]，制度變遷只有在預期收益大于預期成本時才會發生。從產權結構上看，獨立學院都含有公有產權的成分，讓其按照26號令設置的政策目標統一轉為民辦高校需要巨大的組織成本與制度成本，而且這種強制性的變遷在多重邏輯的博弈下，容易招來抵制與反抗，這也正是多數獨立學院仍然維持現狀的原因所在。摒棄教育一元化的產權結構，在多重制度邏輯的動態制約下，以進一步完善公私合作的制度安排予以響應，是實現制度變遷較小成本的適宜選擇。國際經驗同樣表明，在公立高等院校中運用公私合作模式設立混合制學院，有利于促進高等教育的健康發展，例如美國加州大學伯克利分校、英國倫敦大學下設的一些學院等，類似于我國獨立學院的辦學模式。

（二）一種新的運行機制：公私合作

公私合作（Public Private Partnerships，簡稱PPP）已經成為公共服務供給制度變遷的最新機制，認為在公共服務的供給關系中，生產者與安排者的角色可以分離，主張政府與私人部門通過多種形式建立合作伙伴關系，共同生產和提供公共物品和服務，“公共部門和私營部門共同參與生產和提供物品和服務的任何安排，合同承包、特許經營、補助等符合這一定義”[10]。公私合作不同于私有化，私有化強調產權的完全私有，公私合作更加重視公共部門與私人部門充分發揮各自的稟賦優勢，公共部門通過市場競爭機制尋找最佳的合作伙伴，引入私人部門的資金及技術優勢，從而拓寬公共服務的供給渠道及提升公共服務供給效率。作為一種介于科層結構與市場之間的模式，公私合作內在蘊含著政府治理與市場競爭邏輯的統合，一方面通過履行政府安排者與監管者角色，規避純粹市場邏輯容易導致的教育公益性的缺損；另一方面，靈活運用市場競爭方式促進市場，社會中優勢資源投入到高等教育領域，有利于公共資源的優化配置，滿足高等教育的多元化需求。

獨立學院初始的公私合作具有一般的制度特征，但缺乏系統明晰的機制設計，組織目標不明確，產權關系模糊，沒有建立起合理的治理結構，政府、高校與民間資本的職責界定不清，導致辦學質量下降、違規招生、教育不公與腐敗行為，從而激起政府對其進行規范治理。然而治理的關鍵并不是徹底否定這種機制，單純地轉為“公有”或“私有”，事實上，公私合作具有單一產權結構所不具有的制度優勢，制度變遷成本較小的選擇是在既有的制度框架下，進一步完善制度設計。公私合作是一套系統化的制度安排，從動態過程上看，要求在設計、融資、建設、運營及移交的項目全壽命周期內，始終圍繞“物有所值（Value for Money，VFM）”的核心目標，設立合理的治理結構，選擇適宜的運作方式，進行資源優化配置，提升公共服務供給效率。

三、公私合作模式下獨立學院的運行框架

（一）“物有所值”：公益性與營利性的協調

高等教育具有公益性不僅來自經濟學視角所闡釋的外部性特征，更在于其承擔著文化傳承與創新和促進機會平等的使命，同時作為“準公共產品”所具有的排他性和個人獲利性又使其具備營利的能力。獨立學院作為帶有公有產權成分的高等教育機構，維持教育的公益性有其內在邏輯，但是以營利為目的卻是其產生和發展的原始動力，兩者的沖突一直是政府意圖規范獨立學院運行的動機。公私合作模式提供一定的制度框架使得公私雙方良性互動，有助于促進公益性與營利性的協調。

獨立學院采用公私合作模式，并不意味著所有的獨立學院都適宜，應有一個基本的項目識別環節，就是相較于純粹的“公立”或“私立”，公私合作是否更具有效率，更加“物有所值”，可以通過設計評價因子和列出問題清單對PPP可行性進行判斷?；谖覈毩W院主要分為完全國有資產舉辦與民間資本參與兩種，可以從獨立學院的產權特性、資產規模、市場競爭能力等進行初步篩選，不符合條件的考慮轉為“公立”或“私立”，余下的根據情況確定公私合作的具體模式。endprint

雖然公私合作采用市場機制配置資源，但公共利益依然是其最高價值標準，堅持教育公益性是獨立學院的基本目標。因此，公立高校應當擇優選擇“合作方”，采用競爭性談判方式并且確認合作者潛在的財務資源和融資能力，避免私人資本的過分逐利侵害教育公益性。然而，民間資本的參與必然要求公私合作能夠肩負公益性與營利性的協調，需要政策方建立完善的法律和監管框架，讓多方主體能夠良性合作，并且設立合理的風險分配機制和回報機制，實現風險共擔和利益共享。

（二）建立清晰的產權結構與回報機制

獨立學院產生之初的公私合作邏輯，使其具有多種資產來源，但是并沒有建立起明晰的產權結構，無論是完全利用國有資產舉辦還是有民間資本參與，在產權要素和產權劃分上都沒有明確的界定[11]，比如由民間資本投入資金與土地建設、公立高校負責教學與管理的獨立學院，資產屬性模糊不清，甚至一部分獨立學院缺乏“獨立”身份，掛靠在公立高?；蛲顿Y者名下，26號令要求所有的獨立學院限期過戶到獨立學院或“轉設”的普通民辦高校名下，然而在利益的博弈下進展緩慢。建立清晰的產權結構，明確產權主體歸屬和產權收益歸屬是獨立學院成功施行公私合作模式的重要環節，但是并不是一元化地轉為“私有”產權，而是在界定產權基本屬性的前提下，根據資本性支出的資金來源建立股份制的產權結構，實行所有權與經營權的分離，在其基礎上，設立合理的投資回報機制。

采用公私合作模式的獨立學院，允許私人部門資金、技術或管理資源的參與，產權屬性可以多元化。例如，完全利用國有資產舉辦的獨立學院，產權屬性公有，但是可以聘請私人領域的專業團隊進行運營，公立高校從教育收益中根據運營狀況支付費用；含有民間資本參與的獨立學院，產權屬性可以轉為民辦，按照民辦高校機制進行運營，也可以歸為公有產權或根據資本性支出的資金來源建立股份制的產權結構，采取特許經營的方式交由民間資本進行運營與管理，根據資金占比與目標實現程度進行收益分配。

（三）進一步完善法人治理結構

26號令要求獨立學院設立董事會或理事會作為決策機構，由利益相關方代表構成，實行董事會領導下的院長負責制，但是現實中往往出現母體高校管理權威過重或投資方干涉微觀管理，在運行體制上依然采用傳統官僚行政體制等。公私合作是不同于純粹公立或民辦的一套制度安排，在其內部，相關利益主體多元化并呈現出長期的契約關系，教育公益性與投資營利性的邏輯沖突更為激烈，需要在明晰產權的基礎上建立和完善獨立學院的法人治理結構，即建立一套能夠真正解決組織內部各治理主體契約關系安排的一種具體組織結構形式。因此，在完善產權制度的基礎上，獨立學院要依照公私合作制度特性建立起獨立的財政管理和資產管理體系，提高合同治理能力；在組織產權關系的基礎上舉辦者投入資產的所有權要與獨立學院的經營權相分離，僅具有股權，獨立學院作為法人具有獨立的經營權，經營權的具體操作者可以通過公開競爭方式委托給專業團體或個人。在責權劃分和權力制衡上，要完善監管架構，設立由具有PPP項目經驗和熟知資本運作的專業人士和高等教育管理專家構成的監事會，重點對學校的經費運作及決策實施進行監督和控制。

（四）合理采用匹配的運作方式

公私合作是一個集合性概念，是介于政府單一提供和完全私有化之間的多樣化合作模式的總和，主要涉及產權的完全私有（BOO、BBO、BDO）、階段性私有（BOT、BLOT、BOOT）和不發生轉移（外包、O&M、租賃等）等多種形式，具體運作方式的選擇需要依據項目屬性、融資需求、風險分配框架等因素。在獨立學院的兩大劃分類型中，完全利用國有資產舉辦的公有屬性比重較高，在產權公有的前提下，經營管理權可以通過競爭招標形式擇優委托私人機構、民間團體或是高等院校，在具體的校園基礎設施建設或教育服務上，實行BOT、憑單制、補貼等形式實行公私合作。含有民間資本參與的獨立學院，產權形式上即采用股份制，政府或母體高校授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股，采用BOT等模式推進。

獨立學院的產生是多重制度邏輯催生的結果，未來發展依然處在這種復雜多元的制度情境下，一分為二，非公即民的改革思路無法適應多重邏輯的交互影響，陷入制度化困境成為一種意料中的結果。獨立學院采用公私合作模式，融合著政府治理與市場競爭的邏輯，響應高等教育多樣化發展的未來走向，是在多重邏輯動態制約下的均衡性選擇，為獨立學院的健康持續運行提供了一條備選路徑。

參考文獻：

[1]陳翔，徐靜獨立學院實力榜發布[N]廣州日報，2014-06-28

[2][9]潘澤谷，李成獨立學院制度變遷的困境及其突破[J]教育發展研究，2010（8）：55-59

[3]德拉高爾朱布·納伊曼世界高等教育的探討[M]北京：教育科學出版社，1982：146

[4]Thornton P H and Ocasio WInstitutional Logics and the Historical Contingency of Powerin Organizations：Executive Succession in the Higher Education Publishing Industry，1958-1990[J]American Journal of Sociology，1999（3）：801-843

[5]Alford R R and Friedland R Powers of theory：Capitalism，the State，and Democracy[M]Cambridge：Cambridge University Press，1985

[6]教育部2013年全國教育事業發展統計公報[EB/OL]http：//wwwmoeeducn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_633/201407/171144html，2014-07-17

[7]馮向東處在十字路口的獨立學院[J]高等教育研究，2011（06）：36-41

[8]Burton RClarkThe Higher Education System：Academic Organization in Cross-National Perspective[M]Los Angeles：University of CaliforniaPress，1983：263-276endprint