國家級貧困縣反貧困績效比較及啟示
———基于云南綏江與湖北巴東縣的比較

楊春燕，馮臣如，裴雙婷

（武漢科技大學 文法與經濟學院，湖北 武漢 430065）

國家級貧困縣反貧困績效比較及啟示
———基于云南綏江與湖北巴東縣的比較

楊春燕，馮臣如，裴雙婷

（武漢科技大學 文法與經濟學院，湖北 武漢 430065）

反貧困是國家扶貧開發的重點與難點。云南綏江縣和湖北巴東縣貧困現狀有相似之處，但在扶貧方式、支農創富政策、反貧困績效等方面仍有不同，本文建議反貧困應重視發展特色產業、建立扶貧動態進退機制、創新扶貧方式以及建立多方參與的聯動機制等。

國家級貧困縣；反貧困績效；綏江縣；巴東縣

由于中央明確提出到2020年要在全國徹底消滅貧困，所以國家級貧困縣的反貧困是重中之重。為了解貧困縣農民真實情況，武漢科技大學暑期實踐“為農服務”調研團隊在2014、2015年分兩次對云南綏江和湖北巴東兩個國家級貧困縣展開了調研。此次調研選擇兩縣不同村落共472戶農戶展開問卷調查，并對農業局、財政局、村委會以及當地龍頭企業等展開訪談。其中云南綏江縣發放問卷260份（有效卷252份），在湖北巴東縣發放問卷230份（有效卷220份），結合SPSS軟件分析，經信度檢驗得出alpha=0.769，經效度檢驗得出KMO=0.730。本文比較兩地反貧困績效，意在總結國家級貧困縣精準扶貧的經驗及啟示。

一、貧困現狀比較

云南綏江縣與湖北巴東縣都屬于國家級貧困縣，云南省2015年貧困人口比重高達43%，在全國排第四；湖北貧困率為14%。兩縣雖有一些共性，但在農民人均收入、貧困程度以及公共服務均等化等方面也有一定差異。

1、收入狀況比較

綏江縣地處云貴高原，缺乏農業生產的先天資源優勢，農民收入水平普遍偏低。巴東縣地處武陵山區，主要以質量不高的旱地為主，農業生產條件也不足。調查顯示，云南綏江縣受訪者家庭年人均純收入低于2300元的占44.3%，而巴東縣受訪者占36.6%（如圖1）。兩地貧困對象不僅分布廣，而且收入結構單一，扶貧任務艱巨。以巴東為例，高達72.06%的受訪家庭收入主要來源于種植與養殖收益，來自外出打工及個體經營的比例不足12%（脫貧者這一比例達25%）。

圖1　　兩縣受訪農戶家庭年人均純收入比較

2、貧困程度比較

據2015年數據顯示，作為“移民大縣、基礎弱縣、經濟小縣、財政窮縣”的綏江縣貧困人口數達3.42萬人，約占全縣人口的21.38%。巴東縣貧困人口約15.6萬余人，約占全縣人口的31.55%（見圖2），且貧困縣農民人均純收入差距與全省平均水平的差距在不斷拉大。綏江縣位于山多壩少、坡陡谷深的山地地區，高山區貧困家庭脫貧難度大，反貧困成本高。

圖2　兩縣2013—2015年貧困規模比較

3、享受公共服務情況比較

隨著精準扶貧步伐加快，國家級貧困縣享受的公共服務不斷健全。例如：巴東截止2014年實施飲水安全項目113個，惠及5.42萬人；實施通暢工程549公里、安保工程565公里，規范化管養農村公路2495公里；在全省率先啟動了國家水土保持生態文明綜合治理工程創建活動。與巴東相比，綏江縣農業基礎設施相對脆弱，農田水利及道路交通設施嚴重滯后。最近幾年綏江縣很重視中低產田地改造、水利設施配套、道路交通建設、沼氣池建設等。

二、反貧困現狀比較

1、扶貧方式比較

（1）低保扶貧。綏江縣與巴東縣都以低保扶貧作為主要扶貧方式，但兩地的低保覆蓋范圍不盡相同。綏江縣獲得低保的農民較少，被調查者中僅12.7%的人享受到低保扶持；而巴東縣受訪者中就有31.3%的人獲得低保。在低保扶貧的過程中，綏江縣一政府單位幾人負責一戶，采取“掛鉤到戶”的形式，對貧困戶進行幫扶；而巴東縣側重于貧困對象的技術識別上，通過對貧困群體的詳細情況調查和收入來源及數據進行及時更新、篩選，從而進行精準幫扶。

（2）產業扶貧。以產業促發展是反貧困的重要戰略。綏江縣以“高原產業”為立足點，推行“支部+合作社+農戶”的做法，建立產業型黨支部，由黨支部引領更多的群眾加入到專業合作社，走抱團致富的發展之路，大力發展竹、李子、核桃等主導產業和優勢產業。巴東縣立足當地富硒資源，圍繞“煙、茶、畜、果、藥、菜”六大特色產業，特色農業已成為當地農民增收的主要來源。兩縣均重視對農民加強種植、蓄養等技術培訓，以提高作物產量和牲畜存活率。相較而言，綏江縣對特色村的扶持力度比對專業合作社扶持力度更大。巴東縣對專業合作社的扶持力度較大，以“萬畝鄉鎮千畝村”工程為載體，積極打造財政投入為主導、農民投入為主體和社會資本參與的特色產業投入機制。

（3）公共基礎設施扶貧。公共基礎設施建設是扶貧開發的基礎，兩縣都十分重視將政府扶貧和社會扶貧相結合，通過集資來加強基礎設施以及通信設備等方面的建設，但兩地成效有別。綏江縣因資金來源不足，交通成為制約經濟發展的瓶頸，到目前為止僅1條國道進入縣城，且農村道路以土路為主，交通十分不便，而巴東縣2015年年初已基本實現村村通路。以水利建設為例，截止2014年，綏江縣水利化程度為28.8%，水資源利用率為14.1%，工程蓄水量占平均徑流量的9.5%，河道外用水開發率僅為6.3%，遠遠低于全國20%的平均水平，而巴東縣實施飲水安全項目113個，惠及5.42萬人，已完成54個村的農網改造升級。

從兩地受訪農民實際享受到的扶貧方式來看，還是以醫療、基礎設施建設以及農業補貼等輸血式扶貧方式為主，急需增強“造血”功能（見圖3）。

圖3　　兩縣受訪農民享受的扶貧方式

2、支農創富政策比較

兩地支農創富政策均重視結合實際情況，傾向于精準扶貧，重視對農村合作社及特色村的專項扶貧，重視農業產業化龍頭企業的產業扶貧并對此實行政策傾斜，重視社會保障制度建設等，但兩地扶貧政策實施重點與效果存在差異。

首先，政策制定的側重點不同。雖然兩地都重視產業扶貧，但綏江縣注重產業鏈前端生產，而巴東縣更注重產業市場的開拓，重視扶持農民自己創業脫貧，其舉措比綏江縣多，其“造血式”扶貧意識比綏江強（如圖4）。

其次，政策宣傳方式不同。綏江縣主要采取村委會通知的方式，但對報紙雜志等媒體宣傳方式普及不夠。巴東縣主要采取電視網絡宣傳，而村委會的作用沒落到實處，這直接導致農民對政策的知曉率不高，繼而影響政策績效（見圖5）。

圖4　　兩縣受訪農民對政府扶貧重點的認識

圖5　　兩縣政策宣傳方式比較

最后，受訪者政策訴求不盡相同。調查顯示，綏江縣受訪農戶更希望政府加大對農業資金補貼和技術支持，而巴東縣受訪農戶希望政府完善基礎設施建設以及加大對教育的投資（如圖6所示）。

圖6　　兩縣受訪農民對脫貧致富政策的期待

3、反貧困績效比較

近年來，綏江縣及巴東縣的反貧困工作取得了重大成就。其一，兩地經濟不斷增長，且基礎教育以及農村“新農合”建設等均取得較好發展（見圖7）。

圖7　　兩縣2010-2014年GDP增長趨勢圖

其二，兩地脫貧人數均呈上升趨勢，巴東脫貧效果顯著（見圖8）。巴東縣“十二五”期間精準扶貧深入推進，420個工作隊進駐貧困村，啟動實施39個村整村推進，其實施的“五個一批”工程已帶動1.8萬貧困戶新發展特色種養基地5萬畝，提供就業崗位1600個，組織技能培訓3800人次，扶貧搬遷600戶，生態補償43863戶，大病醫療救助11640人次，全年減少貧困人口25937人。綏江縣始終堅持開發式扶貧，以整鄉（村）推進為平臺，大力開展產業化扶貧工作，不斷深化貧困村產業結構調整和升級。十二五期間，綏江縣爭取資金6188萬元，有2.42萬貧困人口實現穩定脫貧，五年共實施扶貧安居工程777戶，易地扶貧搬遷750人，發放扶貧到戶貸款款11680萬元，實施太陽能扶貧100萬元，舉行農村實用技術培訓、農村勞動力轉移培訓、鄉土人才培訓1.6萬人次。

圖8　　兩縣2013—2015年脫貧效果比較

三、國家級貧困縣反貧困工作帶來的啟示

1、應重視發展特色產業，充分發揮龍頭企業的帶動效應

綏江縣和巴東縣同為國家級貧困縣，農業生產條件惡劣，存在資金缺乏和技術落后等困境。要想改變這種窘境，依靠當地政府“輸血式”資金扶貧只是杯水車薪，只有發展特色農業，充分調動貧困戶脫貧致富的積極性，反貧困才有持續發展的長久動力。

與綏江縣相比，巴東縣雖貧困人口基數大，但反貧困績效要好一些。巴東依賴“特色產業帶+重點鄉鎮+產業園區”的發展模式，引進龍頭企業建設產業園區，連點成線，連片成帶。柑橘、中藥材、茶葉、葛根、魔芋、桑蠶、蔬菜等特色農業發展已初具規模，已成功爭創湖北省名牌產品6個和中國馳名商標1個，“三品一標”總數達到48個，巴東獨活、巴東白皮大蒜已被國家商標總局批準為國家地理標志商標。巴東特色農產品及特色產業，均是根據當地低山冬短夏長且降水適中，而高山長冬無夏、溫涼多雨、霧多濕重的氣候條件量身打造的以“萬畝鄉鎮千畝村”工程為抓手，大力發展高效綠色生態經濟，發展農民專業合作社300多家（主導特色產業111家），已基本實現傳統農業向現代農業過渡。綏江縣也在根據“高原產業”打造自己的特色產業和朝陽產業。如政府推進特色農業向“六山”覆蓋、培育休閑觀光農業、環保高效工業和多元精細服務業，突出抓好“一根竹、一粒果、一條魚、一張紙、一瓶水”五個重點，因地制宜地在調整自己的產業結構，發展朝陽產業。

2、應建立扶貧動態進退機制，扶強與扶弱相結合

精準扶貧的核心是“扶真貧”、“真扶貧”。首先，要建立扶貧對象的動態進退機制。這可以從扶貧對象家庭成員結構、所有財產情況、收入來源、勞動力狀況、種植養殖收益狀況、需求結構等方面，建立扶貧戶與脫貧戶信息檔案以便建立扶貧對象動態跟蹤機制，對因病返貧、因災返貧的貧困戶應重新納入救助機制。其次，建立扶貧等級制。根據收集的信息，采用加權平均的定量方法，合理確定權重并劃分貧困等級，根據不同的貧困類型及貧困程度給予不同形式的經濟幫助。例如，恩施市龍鳳鎮探索制定農戶百分制考核評分表，分為人口情況、居住地環境情況、負擔情況和經濟基礎情況等指標對貧困人口及貧困程度進行具體測量，實行嚴格打分。其探索出的以“358”為主要特點并實施“產業扶貧、搬遷扶貧、定向扶貧”的“龍鳳模式”，改變了以往“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的結構性扶貧、單極式輸血扶貧現象，是當前我國中西部集中連片貧困地區較為成功的綜合扶貧模式。最后，實現信息完全公開，接受居民質詢和全社會監督，防止貧困信息造假。反貧困扶持應將扶強與扶弱相結合，注重政策宣傳方式與效果。中老年人以村委會宣傳為主，對年輕人應加大媒體宣傳力度。

3、應創新扶貧方式，建立脫貧反哺機制

無論哪種扶貧方式，都應將有限的扶貧資金用在刀刃上，扶弱的同時應扶強，使一部分先富起來的脫貧者回饋社會，幫助鄉親脫貧致富，成為反貧困工作的“領頭羊”。從扶貧對象看，文化程度普遍偏低，收入來源單一，外出打工缺乏競爭力，因缺少相關的技能培訓，干活往往事倍功半，故提升貧困人口自身素質也十分關鍵。從經濟發展相對落后的綏江縣受訪農民扶貧方式看，目前仍以“資金扶貧”等輸血式方式為主，而受訪農戶對技術支持的訴求已占第一位。

為了避免出現代際貧困現象，應重視教育扶貧，提高貧困地區孩子入學率。建立脫貧反哺機制，有利于組織先富起來的人提供脫貧經驗、技能和資金支持，形成“先富帶后富，同奔富裕路”的反哺模式。政府應建立人才信息庫，鼓勵一些接受過高等教育的成功人士回鄉創業，為貧困地農民帶去新的理念和先進技能，成為反貧困的生力軍。

4、應建立多方參與的聯動機制，加強協作效應

大多數國家級貧困縣不僅經濟發展基礎薄弱，而且對外開放力度不大，缺乏完整的產業鏈，導致產業帶動力不強，縣域經濟整體競爭力不強，故要單獨發展難度很大，急需加強區域間、行業間、企業間、農戶間合作，建立多方參與的利益聯動機制。例如，加強貧困縣與經濟百強縣之間的對口支援聯動機制，以強帶弱，實現信息共享，從而提高區域整體競爭力。

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[7]劉爾思：創新產業反貧困機制——產業鏈建設與貧困地區經濟發展研究[M].中國財政經濟出版社，2007.

（責任編輯：范曦卓）

湖北省高等學校大學生創新創業訓練計劃項目，恩施富硒生態農業創新模式調研，編號：201410488010，指導老師：程紅丹，成員：汪露希、楊春燕等；武漢科技大學大學生科技創新基金研究項目，編號：15SHB134，成員：楊春燕、馮臣如、裴雙婷。