推進綜合行政執(zhí)法體制改革的幾點思考

劉青

十八大以來，中央和省對推進綜合行政執(zhí)法體制的改革提出了新的要求，一些地方陸續(xù)開展了跨領域綜合執(zhí)法試點，進行了有益嘗試，積累了寶貴的經(jīng)驗，但同時也存在著一些問題和矛盾，有必要總結(jié)經(jīng)驗，完善思路，繼續(xù)把綜合執(zhí)法體制改革推向前進。

一、綜合執(zhí)法改革的基本情況

綜合執(zhí)法改革最早起步于1996年《行政處罰法》頒布后進行的“相對集中行政處罰權(quán)”試點工作。2002年10月國務院辦公廳決定在廣東省、重慶市等其他具備條件的地市、縣市開展試點，開始了綜合行政執(zhí)法改革的第二輪探索。為有機銜接相對集中處罰權(quán)工作和綜合執(zhí)法工作，2003年2月，中央編辦、國務院法制辦聯(lián)合發(fā)文，就相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法試點兩項工作的關系和貫徹落實問題做了安排。2015年，中央編辦確定在全國138個試點城市開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點，要求試點地區(qū)在繼續(xù)推進減少執(zhí)法層級、明確各級政府執(zhí)法職責的同時，重點從探索行政執(zhí)法職能和機構(gòu)整合的有效方式、理順綜合執(zhí)法機構(gòu)與政府職能部門職責關系、創(chuàng)新執(zhí)法方式和管理機制、加強執(zhí)法隊伍建設等方面推進試點改革。

各地各部門綜合執(zhí)法改革主要有三種類型，即城市管理綜合執(zhí)法、市場監(jiān)管綜合執(zhí)法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域綜合執(zhí)法。從形式上可以歸納為三種模式。

一是行政處罰權(quán)的外部轉(zhuǎn)移與相對集中。外部轉(zhuǎn)移，就是將法律法規(guī)賦予特定部門的行政處罰權(quán)，從原來的部門轉(zhuǎn)移給新的執(zhí)法部門；相對集中，就是納入改革范圍的行政處罰權(quán)，集中由一個獨立的執(zhí)法部門統(tǒng)一行使。

二是部門外部合并，處罰權(quán)內(nèi)部集中。與前一種模式中部門依然保留、僅將行政處罰權(quán)轉(zhuǎn)移給其他執(zhí)法部門的情形不同，在這種模式下，改革涉及到的部門直接合并成一個綜合部門。在此基礎上，原有的歸屬于各部門的執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法隊伍也進行合并，整合成為一個統(tǒng)一的執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法隊伍，被合并部門的行政處罰權(quán)，集中由新綜合部門內(nèi)設的執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一行使，市縣級文化領域綜合執(zhí)法采納的就是這一模式。

三是聯(lián)合執(zhí)法性質(zhì)的綜合模式。一些地方和部門基于自身對綜合執(zhí)法的理解，創(chuàng)設了一種類似聯(lián)合執(zhí)法性質(zhì)的綜合執(zhí)法模式。一般做法是在相關部門抽調(diào)工作力量，成立一個專門的執(zhí)法機構(gòu)，行使相關部門的行政管理職權(quán)，但是在做出具體行政處理決定時，名義機關依然是法律規(guī)定的各個行政機關，而不是新成立的綜合執(zhí)法機構(gòu)。

二、現(xiàn)行綜合執(zhí)法體制存在的問題及原因

前期的改革探索，在整合執(zhí)法資源、優(yōu)化職能配置、加強規(guī)范管理、強化監(jiān)督制約等方面取得了較好成效。但在運行實踐中也出現(xiàn)了一些矛盾和問題，影響著綜合執(zhí)法成效的進一步提升。

（一）綜合執(zhí)法機構(gòu)與相關職能部門的職責劃分不夠合理

一是綜合執(zhí)法職責劃轉(zhuǎn)不規(guī)范。有些地方對于如何劃分綜合執(zhí)法機構(gòu)與職能部門的職責，帶有較大的隨意性，有的部門往往將那些費力大、獲利小的棘手管理事項，當作包袱甩給綜合執(zhí)法機構(gòu)。二是綜合執(zhí)法機構(gòu)的職責偏多。各地城市管理行政處罰事項均在300項左右，且隨著社會綜合管理的逐步推進，執(zhí)法的邊界仍在不斷延伸。執(zhí)法范圍過寬、頭緒過多與執(zhí)法力量相對穩(wěn)定之間矛盾突出，迫使有限的執(zhí)法資源向重大事項、重點任務傾斜，造成執(zhí)法事項之間的偏頗不均，執(zhí)法人員普遍感覺“力不從心”。三是管理職能與執(zhí)法職能劃分發(fā)生錯位。實行綜合執(zhí)法要求將有關部門的監(jiān)督處罰職能剝離出來交給綜合執(zhí)法機構(gòu)，但有的部門卻將管理職能轉(zhuǎn)移到執(zhí)法層，以執(zhí)法解決管理問題，造成管理弱化，既增加了工作層次和過程，也肢解了管理職能，降低了效率。

（二）綜合執(zhí)法機構(gòu)與相關職能部門的工作關系尚未理順

一是綜合執(zhí)法機構(gòu)與相關部門缺乏剛性協(xié)作機制。在日常行政執(zhí)法中，綜合執(zhí)法部門通常需要有關職能部門的協(xié)作配合，往往被部門視為“麻煩”而加以推諉或拒絕，而綜合執(zhí)法機構(gòu)又無力協(xié)調(diào)。執(zhí)法機構(gòu)與職能部門之間的信息不對稱等因素導致難以形成合力，也影響了執(zhí)法效力。二是監(jiān)管與執(zhí)法邊界不清。造成職能部門與執(zhí)法機構(gòu)之間“有利搶著干，無利沒人干”的局面，管理職責發(fā)揮缺乏有效抓手，管理弱化、以罰代管問題突出。三是人員和技術力量劃轉(zhuǎn)不徹底。有的部門將行政執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)給綜合執(zhí)法機構(gòu)，但卻未將有關執(zhí)法力量和技術支持（技術人員、機構(gòu)、設備等）轉(zhuǎn)移，仍在從事某些執(zhí)法工作，形成新的職責交叉和多頭執(zhí)法，有的事爭著管，有的事無人管，這種情況在城市管理、環(huán)境管理等執(zhí)法領域都不同程度地存在。

（三）綜合執(zhí)法隊伍管理不夠規(guī)范

一是執(zhí)法人員數(shù)量不足。許多地方都存在編制內(nèi)的執(zhí)法人員數(shù)量不足，需要大量外聘人員協(xié)助執(zhí)法的情況，與繁重的執(zhí)法任務不相匹配。二是執(zhí)法隊伍機關化。按照執(zhí)法重心下移原則，行政執(zhí)法專項編制應當重點用于執(zhí)法一線，但許多地方將執(zhí)法人員大部分放在了機關科室，真正放在一線執(zhí)法的可能只占人員的三分之一左右。三是編制內(nèi)執(zhí)法人員“貴族化”傾向。為了補充一線執(zhí)法力量的不足，外聘執(zhí)法協(xié)管員的數(shù)量不斷擴大，在一些地方執(zhí)法協(xié)管員的數(shù)量甚至是編制內(nèi)執(zhí)法人員的九至十倍，執(zhí)法協(xié)管員在一線執(zhí)法，編制內(nèi)執(zhí)法人員只負責簽字蓋章，出現(xiàn)“貴族化”現(xiàn)象。四是執(zhí)法人員身份和來源多元。從身份看，執(zhí)法人員有行政編與事業(yè)編的區(qū)分，也有大量執(zhí)法協(xié)管員，如何配備和規(guī)范仍有待于明確；從來源看，執(zhí)法人員來自不同領域，有的沒有接受過專業(yè)知識學習和培訓，缺乏實際執(zhí)法經(jīng)驗，無法勝任專業(yè)性強的執(zhí)法工作。

三、綜合行政執(zhí)法體制改革的對策與建議

（一）健全完善綜合執(zhí)法的法律法規(guī)體系

“法無授權(quán)不可為”，實行綜合執(zhí)法，法律法規(guī)授權(quán)是前提。相對于各職能部門法律法規(guī)的成熟有序，跨部門綜合執(zhí)法工作還缺乏有力的法制支撐。一方面，我國行政處罰權(quán)等執(zhí)行性權(quán)力是通過法的形式配置給了相應的行政職能部門，這些權(quán)力如果統(tǒng)一由綜合執(zhí)法主體行使，就違背了職權(quán)法定的原則。另一方面，對于基層來講，街道不是一級政府，法律法規(guī)未明確街道執(zhí)法權(quán)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然是一級政府，但各類法規(guī)未賦予其執(zhí)法權(quán)。目前，除行政處罰法對相對集中許可權(quán)有原則性規(guī)定外，尚無一部權(quán)威性的關于綜合執(zhí)法方面的法律、行政法規(guī)。因此，綜合執(zhí)法首先需要解決的是執(zhí)法主體合法性的問題。在當前解決集中行使行政處罰權(quán)合法性問題，主要有兩種方式：一是依照行政處罰法的規(guī)定，由國務院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府作出綜合執(zhí)法主體行使有關行政機關行政處罰權(quán)的決定；二是通過地方立法，授予街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）集中行使相應行政處罰權(quán)。

（二）科學確定綜合執(zhí)法的整合范圍

為避免綜合執(zhí)法機構(gòu)與職能部門的職責交叉，可考慮按照以下四個標準衡量和取舍執(zhí)法事項的劃轉(zhuǎn)：一是執(zhí)法的專業(yè)程度，專業(yè)技術性強的執(zhí)法事項不適合劃轉(zhuǎn)；二是金融、海關、國稅等實行垂直管理部門的職責不能劃轉(zhuǎn)，屬于地方政府工作部門的職責可以劃轉(zhuǎn)；三是是否屬于剩余職責。任何政府部門都有自己基本的、固有的職責，這種職責不能劃轉(zhuǎn)，否則該部門就失去了存在的必要，剩余職責是政府部門除基本職責之外的其他職責，這種職責可以劃轉(zhuǎn)；四是是否屬于專屬執(zhí)法權(quán)，專屬執(zhí)法權(quán)是指法律明確規(guī)定由某行政機關行使而不得由其他行政機關行使的執(zhí)法權(quán)，例如公安機關對人身自由的處罰權(quán)和強制權(quán)、稅務機關的稅收強制征管權(quán)等。只有科學界定綜合執(zhí)法的職責范圍，才能避免綜合執(zhí)法機構(gòu)管理事項過于寬泛，陷入“小馬拉大車”的被動局面，更好地發(fā)揮綜合執(zhí)法的作用。

（三）強化綜合執(zhí)法的屬地化管理

按照執(zhí)法重心下移的原則，強化地方屬地化管理，主要在市、縣、區(qū)設立綜合執(zhí)法機構(gòu)，統(tǒng)一負責轄區(qū)內(nèi)的綜合執(zhí)法工作，明確地方執(zhí)法責任，上級行業(yè)部門可對下級執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法活動進行指導和監(jiān)督，但不應替代下級機構(gòu)執(zhí)法。特別是城管綜合執(zhí)法，由于跨領域跨部門組建，涉及諸多城市管理領域，加上各地城管執(zhí)法機構(gòu)的職能范圍有的多有的少，存在很大差異，情況比較特殊，更需堅持地方屬地化管理；為了規(guī)范城管執(zhí)法，與城管業(yè)務聯(lián)系密切的城建、工商、公安等上級職能部門，可對城管綜合執(zhí)法給予相應的業(yè)務指導。

（四）建立綜合執(zhí)法部門與行政主管部門的橫向聯(lián)動機制

行政主管部門的執(zhí)法權(quán)集中到綜合執(zhí)法部門后，行政主管部門仍是行政管理的法律主體，而綜合執(zhí)法部門也具有行政監(jiān)督檢查的權(quán)限。如果二者邊界不理清，容易出現(xiàn)行政主管部門將行政管理任務推向執(zhí)法終端的“以罰代管”現(xiàn)象，或者因職責不清出現(xiàn)多頭執(zhí)法、推諉扯皮、選擇性執(zhí)法等不良現(xiàn)象。因此，行政主管部門應把強化事前審批、事中事后監(jiān)管作為工作的重中之重，建立健全主管部門、承擔綜合行政執(zhí)法部門之間的協(xié)同機制。業(yè)務主管部門重點做好擬定政策措施、組織編制規(guī)劃、實施審查審批、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指導、落實監(jiān)管責任等工作。承擔綜合行政執(zhí)法的部門，依法履行執(zhí)法監(jiān)管、行政處罰及其相關的行政強制等職責，對做出的行政執(zhí)法決定及時通報相關主管部門。

關鍵詞：綜合執(zhí)法 體制改革 執(zhí)法層級