城市管理綜合行政執法體制現狀與前景

樊祥勝

近幾年“城管”這兩個字眼，在網絡上的點擊率持續攀升，有關城管執法人員“砸攤子”、“搶車子”的負面報道更是屢見報端。然而，面對輿論導向的偏移和群眾的有色眼鏡，城管人員也是牢騷滿腹。如何用科學合理的體制機制化解“最弱勢群體”與“最委屈執法”之間的是非恩怨，是當前改革中急需解決的問題。

現實：喜憂參半，舉步維艱

河南城市管理改革的腳步一直就沒停止過，從記者調研走訪的幾個市縣來看，各地結合本地實際，不斷完善城市管理綜合行政執法體制，大力加強隊伍建設，著力解決深層次矛盾，努力提升城市管理水平。

濮陽市城市管理綜合執法工作，一直走在河南省的前列。濮陽城市管理綜合執法局成立于2011年10月，直屬市政府領導，將規劃執法、建設執法和管理執法3項執法職能整合，實行市、區、辦三層管理，較好地解決了過去城市管理“一羊九牧”和“九龍治水”的混亂局面。尤其是在城市管理領域建立起網格化城市管理和綜合執法指揮體系平臺，一線巡查員發現城市管理領域的各類問題，報指揮中心后交相關部門進行處置，并可及時反饋處置情況。整個城區內設有“一支隊伍”，即城市管理綜合執法隊伍，負責對面上綜合性城市管理問題進行執法。

“洛陽市城市監察管理局”，從這個機構名稱不難看出這是個“小城管”模式，主要負責對市區的市容市貌、環境衛生、窨井管理、環衛設施、道路廣告設施設置、生活垃圾等的監察、督辦工作。

在調研中，記者還了解到一個“短命”城管局和最年輕的城管局。2013年4月24日，經河南省編辦批復，新鄉市延津縣成立綜合行政執法局，正科級行政機構。然而，在2015年新一輪機構改革中，延津縣綜合行政執法局被劃入縣住房和城鄉規劃建設局，為其下屬事業單位，名稱為綜合執法監察大隊。縣綜合行政執法局作為政府工作部門運行不到兩年便“夭折”了。

2015年9月，洛陽市欒川縣城市管理綜合執法局進入籌備階段，12月30日，經省編辦批準正式掛牌成立，成為全省最年輕的城市管理綜合執法局。該局整合了縣域內多支執法隊伍，實行人員、編制、經費統一管理，夯實了管理基礎。并依據法律法規授權，在市政、環衛、綠化、國土、水政、應急等領域實行集中統一綜合執法。“政策集成、工作集聚、力量集合、資源集中”的城市管理綜合執法大格局逐步形成。

困惑：先天不足，后天失調

當前城管執法在城市管理中發揮了不可或缺的作用，但從各地情況來看，城管工作實踐還不能滿足人民群眾的期盼和需求，仍存在體制不順、執法依據散亂、執法不規范、輿論環境差、自身建設不足等一些亟待解決的問題和困惑。

困惑一：城市管理無法可依。城管執法部門履行的相對集中行政處罰權，大多是通過授權和委托行使的。新鄉市延津縣城管局局長范文濤最為困惑的是，目前，城市管理缺乏全國統一的城管執法法律法規，容易造成職責、權力和責任無邊界。法律地位不明確，造成履職的合法性屢受質疑，一線執法人員抱怨，在行政執法過程中沒有底氣。

困惑二：執法體制五花八門。在調研中城市管理綜合執法機構反映最為強烈的是城管體制不順。這種體制不順，既包括城管執法機構上下體制不順，也包括城管執法機構與其他執法部門之間不順，還有城管職能不順，各地市的城管綜合執法部門在體制編制、部門名稱、隊伍著裝、職責權限方面差異很大。

困惑三：執法權限配置混亂。城市管理綜合行政執法機構和其他部門之間的執法權限配置不合理，有職有權的政府職能部門“管得了但看不見”，而無職無權的城管綜合執法機構“看得見卻管不了”。

困惑四：聯動協作體系失調。城市管理綜合行政執法機構與相關部門缺乏有效的溝通協作渠道，依然存在職能交叉、職責不清的情況，重復執法、多頭執法、空白執法的現象依然存在。

困惑五：隊伍素質有待提高。有些城管人員業務不熟練，執法不規范，辦理案件時，對當事人表現出不耐煩的情緒，不能及時將辦案的進展情況及時向舉報人通報。

未來：權責清晰，體制順暢

城市管理體制改革如何迎來“破繭成蝶”新發展，人民群眾、各級領導和一線執法人員各有期盼和見解。2015年12月，中共中央、國務院《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》出臺后，河南省委、省政府將此項改革納入年度工作重點，提出了試點先行、分類分層推進、倒排工期、責任到人、定期督查、定期通報的具體要求，從6個方面著力，確保按照中央明確的時間節點完成改革任務。

——轉變執法理念，摒棄“簡單化”。城市管理者應順應城市化發展的趨勢，摒棄“一刀切”、“簡單化”的管理理念。針對小商小販、小廣告、燒烤攤等不能一味地堵，而應當有序地疏導，在滿足老百姓不同需求的同時，將游商小販納入有序的管理范圍之中。只有堅持服務優先的理念，城市管理的出路才會更寬，也才能真正為人民管好城市。

——明確管理職能，清楚“管什么”。城市管理到底管什么？今后，河南省將進一步明確城市管理綜合行政執法的事項范圍和職責界限，將街面常見的、不用專業技術即可直接認定的簡單執法事項和群眾訴求迫切、矛盾突出的、需要及時快速查處的執法事項等，相對集中交由城管執法部門承擔，提高城管執法的效率。

——改革執法體系，明確“誰來管”。按照中央要求，理順體制是改革的主要任務，機構建設是著力點，目標是提高執法和服務水平，這是基于對城管體制現狀存在的問題和改革目標得出的正確結論。各地市應按照《指導意見》要求，組建大部門制的城管機構，將與城市管理有關的部門、機構進行整合，把那些與城管相關的職能集中整合起來，使城管的綜合職能在統一的執法機構中順暢地行使運行。

——創新執法方式，運用“組合拳”。城管執法應避免或減少強制手段，多運用說服、教育等方式，依靠社區、街道組織及居民志愿者的廣泛參與來實現執法的目的。加快建立健全與相關行政管理部門的執法協作機制、網格化管理對接機制、公安執法保障機制以及行政執法與刑事司法銜接機制，提升城管執法實效。加強城市管理過程中大數據庫的建設，強化“云計算”等現代科技思維在城市管理中的應用。

——推進監督機制，杜絕“亂執法”。全面落實行政執法責任制，有效防止執法中不作為、慢作為和亂作為，做到嚴格規范公正文明執法。加強社會監督，通過新聞媒體、司法監督、人大政協的監督強化自身建設；積極從行業協會、社會團體和群眾中邀請義務監督員，對日常行為進行監督批評，對涉及城市管理中的重大問題，要通過召開聽證會等方式，積極征求群眾意見，接受群眾監督。

——強化隊伍建設，提升“正能量”。體制、機構理順后，人是關鍵。消除和防止以往城市管理過程中出現的執法不規范等問題，必須加強城管執法人員的教育培訓和日常管理，將其納入執法人員年季度考評中，充分發揮考評機制的激勵獎懲作用，進一步健全執法人員相關行政執法資質的審核，提高城管執法人員的綜合素質。

關鍵詞：城市管理 行政執法 體制改革