央地財政關系重構的新思路

趙福昌

1994年我國實行分稅制改革，是一次重大的規范央地分配關系、調動央地積極性的重大制度創新。但是，1994年分稅制本身側重收入劃分，對事權劃分遠不深入，且隨著時間推移和新情況的出現，分稅制事權劃分不清晰、不合理、不規范等問題日益突出。事權劃分成為各方利益調整、完善財政體制的焦點和核心，2016年8月24日，中共中央、國務院通過了《國務院關于中央和地方財政事權劃分改革的指導意見》（下簡稱《意見》），對于完善財政體制、推進財政改革具有重要的現實意義。筆者認為《意見》亮點紛呈。

一是明晰了財政體制改革的方向和框架，具有綱領性意義。《意見》鮮明提出分稅制改革要堅持中國特色社會主義道路和黨的領導，為加強和改善黨的領導提供更好保障，堅持財政事權由中央決定。分稅制財政體制改革，是政府有效提供基本公共服務的前提和保障。分稅制到底改什么，怎么改或改到什么程度，可謂是仁者見仁、智者見智，有相當一部分人借鑒西方發達市場經濟的做法，強調市場的作用，是符合三中全會的精神的，但是，那些西化思想色彩濃厚的觀點，突出分權的徹底性，甚至強調為了調動地方積極性，照搬國外的地方自治，在理論和實際工作中影響不小；三中全會強調國家治理現代化，社會契約理論在學界更是受到推崇。央地之間應該是一種什么樣的平等？對政府間關系認識也有一定影響。但是，這些如何與有中國特色社會主義理論有效銜接，導致理論界和實踐部門一直存在疑惑，無所適從，導致理論和實踐工作都裹足不前。本次《意見》旗幟鮮明地指出了堅持中國特色社會主義道路和堅持黨的領導，財政事權中央決定，“在完善中央決策、地方執行的機制基礎上……維護中央權威。”為財政體制改革指明了前提和方向，明晰了財政體制改革的框架和綱領。

二是提出財政事權的概念，突出財政與部門形成合力，有利于打破事權劃分困局。事權既是經濟概念，也是一個政治概念，是單靠財政部門一己之力難以推進的。1994年分稅制改革以來，事權劃分不清一直是其中重要的問題。這次《意見》提出財政事權的新概念，描述為一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責，支出責任是政府履行財政事權的支出義務和保障。將財政從價值形態體現的保障責任與實踐中各業務部門的執行責任分開推進，互相推動，在明確了財政事權的同時，提出部門在事權劃分改革中的主體責任，突出財政與部門形成合力，有利于突破“財政部門小馬拉大車困局”，是現有條件下推動事權劃分改革的智慧體現。

三是提出了地方政府的轄區概念。財政轄區責任，最早見于我們財科院劉尚希院長在2012年前后調研新疆財政保障問題時的研究報告，本次《意見》提出“通過有效授權，合理確定地方財政事權，使基本公共服務受益范圍與政府管轄區域保持一致，激勵地方各級政府盡力做好轄區范圍內的基本公共服務提供和保障”，首次在中央關于財政體制的文件中提出來，強調了一級政府不僅要關注本級政府財政保障提供公共產品或服務的責任，還要對轄區內各級政府財政保障提供公共產品和服務負有責任，突出了上一級政府轄區內的統籌職責。

四是突出了法制化、規范化要求。長期以來，由于我國缺乏政府間關系的法律規范，政府與市場邊界不清、 “上級點菜、下級買單”情況頻出，導致政府缺位、越位并存，基層財政困難。《意見》提出，要將中央與地方財政事權和支出責任劃分基本規范以法律和行政法規的形式規定，將地方各級政府間的財政事權和支出責任劃分相關制度以地方性法規、政府規章的形式規定，逐步實現政府間財政事權和支出責任劃分法治化、規范化，讓行政權力在法律和制度的框架內運行，加快推進依法治國、依法行政。

五是央和地財政事權劃分的總體框架進一步明晰、具體化。《意見》明確，一是推進中央與地方財政事權劃分，“國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護”等都將屬于中央財政事權；二是完善中央與地方支出責任劃分，著力對央地共同財政事權劃分進行了明確；三是加快省以下財政事權和支出責任劃分，省級政府要參照中央做法，結合當地實際，按照財政事權劃分原則合理確定省以下政府間財政事權，并特別強調“避免將過多支出責任交給基層政府承擔”。

六是財政事權劃分要根據客觀條件變化進行動態調整的機制，是務實的選擇。一方面，財政事權劃分改革受制于各種條件因素制約，隨著條件的成熟，將原來條件尚不允許列為中央財政事權的“全國范圍內環境質量監測和對全國生態具有基礎性、戰略性作用的生態環境保護”等基本公共服務，逐步上劃為中央的財政事權。另一方面，公共產品或服務也是一個歷史的范疇，隨著客觀條件變化，公共產品和服務的范圍也是不斷變化的，“將應由市場或社會承擔的事務交由市場主體或社會力量承擔，將應由政府提供的基本公共服務統籌研究劃分為中央財政事權、地方財政事權或中央與地方共同財政事權”。對適應條件變化或出現的新事權劃分事項進行調整安排，與法制化、規范化的要求是前后一致的，而不是有些人誤解的隨意調整財政事權劃分。

七是中央和地方公共事權支出責任劃分的思路。1993年的分稅制文件側重收入劃分，沒有關于支出責任劃分的要求，本次《意見》特別對央地共同支出責任劃分給出了具體意見，大致包括主要責任、補助責任和平等分擔責任三種。“根據基本公共服務的屬性，體現國民待遇和公民權利、涉及全國統一市場和要素自由流動的財政事權，如基本養老保險、基本公共衛生服務、義務教育等，可以研究制定全國統一標準，并由中央與地方按比例或以中央為主承擔支出責任；對受益范圍較廣、信息相對復雜的財政事權，如跨省（區、市）重大基礎設施項目建設、環境保護與治理、公共文化等，根據財政事權外溢程度，由中央和地方按比例或中央給予適當補助方式承擔支出責任；對中央和地方有各自機構承擔相應職責的財政事權，如科技研發、高等教育等，中央和地方各自承擔相應支出責任；對中央承擔監督管理、出臺規劃、制定標準等職責，地方承擔具體執行等職責的財政事權，中央與地方各自承擔相應支出責任。”

八是提出了省以下財政體制改革的要求。省以下財政體制改革是財政體制改革的重點和難點。本次《意見》提出，“將部分適宜由更高一級政府承擔的基本公共服務職能上移……將有關居民生活、社會治安、城鄉建設、公共設施管理等適宜由基層政府發揮信息、管理優勢的基本公共服務職能下移，強化基層政府貫徹執行國家政策和上級政府政策的責任。

九是明確了改革的保障和配套措施。強化了財政事權劃分改革與相關教育、社保、醫療衛生等各項改革相結合，形成兩性互動、協同推進的局面；明確了爭議處理機制；明確了及時推動相關部門職責調整等。

十是提出了推動財政事權和支出責任劃分改革的具體分工和時間表。關于職責分工，財政、編辦組織、指導、協調督促，部門出具體實施方案；改革涉及的職能調整及人員、資產化轉，要及時修訂法律法規推進法制化。關于時間表，《意見》對中央和省以下財政事權和支出責任劃分給出了具體時間表要求。2016年選取國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務領域率先啟動財政事權和支出責任劃分改革。2017—2018年爭取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。2019—2020年要基本完成主要領域改革。每一步都有相應部署省以下財政事權和支出責任劃分改革的要求。