健全信用法律制度 提升國家軟實(shí)力

王露+蒲實(shí)+許元榮

國家信用體系發(fā)達(dá)程度，決定著國家營商環(huán)境的質(zhì)量，決定著市場交易的效率，是國家現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)志。尤其是進(jìn)入大數(shù)據(jù)時代，由于一切市場主體信息、產(chǎn)品信息、服務(wù)信息、交易流程信息、消費(fèi)者反饋信息，都可以被充分地記錄和分析，國家信用體系建設(shè)進(jìn)入一個嶄新的技術(shù)環(huán)境和發(fā)展階段?？梢哉f，基于大數(shù)據(jù)的強(qiáng)大國家信用體系，既是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代社會秩序的根本需求，也是國家軟實(shí)力的重要組成部分。

國家信用體系建設(shè)政策實(shí)踐雙推進(jìn)

黨中央、國務(wù)院高度重視國家信用體系建設(shè)。習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第23次會議，審議通過《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》。李克強(qiáng)總理在全國推進(jìn)“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革電視電話會議上強(qiáng)調(diào)，要健全市場主體誠信檔案、行業(yè)黑名單制度和市場退出機(jī)制，建立起聯(lián)合激勵與懲戒機(jī)制。

相關(guān)部門和地方政府紛紛主動作為。8月1日財政部發(fā)布了《財政部關(guān)于在政府采購活動中查詢及使用信用記錄有關(guān)問題的通知》，社會各界對信用記錄的建設(shè)和使用的重視關(guān)注程度大大提高。各省市對信用工作也更加重視，許多城市積極申請創(chuàng)建全國社會信用體系建設(shè)示范城市，主動承擔(dān)先行先試任務(wù)。同時，隨著信用信息共享、行政許可和行政處罰雙公示考核工作的開展，各部門及各地方參與信用工作的程度不斷加強(qiáng)，范圍不斷拓展。

痛點(diǎn)、難點(diǎn)環(huán)節(jié)取得重大進(jìn)展。一是統(tǒng)一社會信用代碼取得重大進(jìn)展。從去年工商營業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證、組織機(jī)構(gòu)代碼證的“三證合一、一照一碼”，到今年進(jìn)一步納入社會保險登記證、統(tǒng)計登記證，實(shí)現(xiàn)了“五證合一、一照一碼”。二是守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒取得重大進(jìn)展。通過簽訂多個聯(lián)合懲戒備忘錄，進(jìn)入“失信被執(zhí)行人名單”“經(jīng)營異常名錄”“重大稅收違法案件當(dāng)事人”等名單的企業(yè)，將在出行、消費(fèi)、政府采購等多個領(lǐng)域受到聯(lián)合懲戒。三是信用服務(wù)和信用應(yīng)用取得重大進(jìn)展。按照《征信業(yè)管理條例》和《征信機(jī)構(gòu)管理辦法》要求，已經(jīng)有8家個人征信機(jī)構(gòu)經(jīng)人民銀行同意開展個人征信的準(zhǔn)備工作，全國共有120余家企業(yè)征信機(jī)構(gòu)備案，并提供企業(yè)信用信息服務(wù)。

全國信用信息共享平臺成為信用體系“總樞紐”。2015年建立的全國信用信息共享平臺，已接入37個部門和所有省區(qū)市，歸集信息5.4億條，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)、各部門信息共享，著力消除“信息孤島”，為政府部門協(xié)同監(jiān)管守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒奠定了基礎(chǔ)?！靶庞弥袊本W(wǎng)站作為公共信用信息公開的“總窗口”，整合各地區(qū)、各部門信用信息，大力推動行政許可、行政處罰信息上網(wǎng)公示，現(xiàn)在每天的訪問量穩(wěn)定在30萬人次以上，總訪問量突破4500萬次，網(wǎng)站向社會公開超過5300萬條數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)信用信息“一站式”查詢，為社會公眾提供方便快捷的服務(wù)。

國家信用體系建設(shè)存難點(diǎn)和瓶頸

第一，國家信用體系頂層設(shè)計缺失。國家信用體系建設(shè)是復(fù)雜系統(tǒng)工程，概念研究、復(fù)雜系統(tǒng)的可行性研究等基礎(chǔ)工作尚未全面開展。目前國家信用體系作為基礎(chǔ)性資產(chǎn)的認(rèn)識還處于相對粗淺的階段，其作為國家/國民財富的重要地位、作用發(fā)揮不夠，與之適應(yīng)的制度安排處于空白狀態(tài)。特別是，要高度重視大數(shù)據(jù)對國家信用體系建設(shè)的影響，其顛覆性地改變經(jīng)濟(jì)形態(tài)、國際安全形勢、國家治理和資源配置模式是一種可能的趨勢。因此，要站在政權(quán)建設(shè)、國家治理的高度規(guī)劃和設(shè)計國家信用體系。

第二，信用體系法治建設(shè)滯后。我國關(guān)于信用的法律法規(guī)散落在《刑法》 《民法通則》 《合同法》和《反不正當(dāng)競爭法》等法律條款中，尚無一部有關(guān)信用的專項法律，雖然2013年先后出臺實(shí)施《征信管理條例》和《征信機(jī)構(gòu)管理辦法》，但仍屬于行政法規(guī)和規(guī)章層面，立法層次不夠高，信用信息的歸集和管理等缺少剛性要求，極大地制約了征信活動的開展。同時，在具體操作層面上，數(shù)據(jù)分類、數(shù)據(jù)保密、數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)安全等方面管理尚不完善，缺少制度安排。

第三，信用數(shù)據(jù)的采集、分享、標(biāo)準(zhǔn)成為瓶頸。各部門信用記錄建設(shè)參差不齊，仍有不少部門沒有建立市場主體信用記錄。信用記錄歸集難，還有一些部門和地方?jīng)]有向全國信用信息共享平臺提供信息，有的雖然提供信息但更新不及時，難以形成完整的信用檔案和信用大數(shù)據(jù)。信用信息的數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)格式以及信用信息的歸集、共享、公開、使用等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)范和具體標(biāo)準(zhǔn)，也會增加數(shù)據(jù)處理成本，降低運(yùn)行效能。

第四，聯(lián)合激勵和懲戒機(jī)制尚處起步階段。懲戒對象范圍有待進(jìn)一步拓展，仍有一些嚴(yán)重?fù)p害人民群眾身體健康和生命安全，嚴(yán)重破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序等行為未納入聯(lián)合懲戒范疇。信用紅黑名單制度待規(guī)范，目前一些部門、地方等紛紛嘗試信用紅黑名單制度。但目前這兩種制度規(guī)范性不足，列入和退出紅黑名單的條件不夠公開、透明，依據(jù)不足影響了獎罰措施的應(yīng)用。懲戒措施力度有待加強(qiáng)，當(dāng)前通過聯(lián)合懲戒僅有約10%的失信被執(zhí)行人主動履行法定義務(wù)，懲戒措施的作用和震懾力有限。

第五，信用服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展落后。我國征信體系發(fā)展不是“自下而上”的完全市場化格局，而是“自上而下”推進(jìn)的政府主導(dǎo)模式。一是我國信用服務(wù)機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)失衡，政府相關(guān)征信機(jī)構(gòu)能力較強(qiáng)，而商業(yè)征信機(jī)構(gòu)發(fā)展相對滯后。二是我國信用服務(wù)市場發(fā)展緩慢，缺少高質(zhì)量的數(shù)據(jù)，信用服務(wù)產(chǎn)品單一、數(shù)量較少，信用產(chǎn)品的認(rèn)可度和信用度較低。三是我國信用服務(wù)的應(yīng)用領(lǐng)域十分有限，主要局限在金融領(lǐng)域，而征信業(yè)務(wù)發(fā)達(dá)的國家在個人租房、上下游企業(yè)交易，甚至社交領(lǐng)域均有應(yīng)用。

加快建設(shè)國家信用體系相關(guān)建議

國家信用體系建設(shè)不僅是技術(shù)問題，更是具有系統(tǒng)性、全局性的戰(zhàn)略問題。建議以“十三五”規(guī)劃實(shí)施為契機(jī)，以“信用中國”作為國家信用體系發(fā)展戰(zhàn)略的抓手，推進(jìn)信用社會、信用城市、信用政府和信用國家建設(shè)。

完善國家信用體系的頂層設(shè)計。一是全面推進(jìn)國家信用體系發(fā)展戰(zhàn)略，建設(shè)中國特色社會主義信用體系。深入研究“信用中國”的基本內(nèi)涵和重要指征，主要任務(wù)和路徑選擇，不斷豐富、完善國家信用體系頂層設(shè)計的方法論，形成與生產(chǎn)力發(fā)展相適應(yīng)的頂層制度框架。二是強(qiáng)化對“信用中國”建設(shè)的組織引導(dǎo)。制定“信用中國”總體戰(zhàn)略與路線圖，加快信用數(shù)據(jù)開放、共享及安全方面的相關(guān)立法與標(biāo)準(zhǔn)制定，推動政府部門落實(shí)政府信用數(shù)據(jù)公開制度，推動政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信統(tǒng)籌結(jié)合，完善社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)對各地區(qū)、各部門社會信用體系建設(shè)工作的指導(dǎo)、檢查、督促和整改。

加快立法健全信用法律制度。一是推動《信用法》進(jìn)入立法程序。按照全面依法治國的要求，結(jié)合地方實(shí)踐經(jīng)驗和《信用法》前期調(diào)研工作，盡快推動《信用法》進(jìn)入立法程序，為開展信用信息收集、管理、使用等相關(guān)工作提供法律依據(jù)。二是研究出臺《征信業(yè)管理條例》等相關(guān)配套制度和實(shí)施細(xì)則。建立統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)征信機(jī)構(gòu)規(guī)范經(jīng)營。推動各地區(qū)、各部門依法制定和實(shí)施政府信息采集、整理、加工、保存、使用，以及守信激勵和失信懲戒等方面的規(guī)章制度。三是加強(qiáng)信用體系建設(shè)的相關(guān)立法。發(fā)達(dá)國家通過數(shù)據(jù)保護(hù)的相關(guān)立法，如美國的《公平信用報告法》、歐盟的《數(shù)據(jù)保護(hù)指南》和德國的《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)法》，確保社會信用數(shù)據(jù)的收集、使用、監(jiān)管有法可依。我國應(yīng)加快《信息安全法》、《個人數(shù)據(jù)保護(hù)法》等相關(guān)立法工作，為信用體系建設(shè)提供良好的法治環(huán)境。

完善信用數(shù)據(jù)共享體制機(jī)制。一是完善信用數(shù)據(jù)收集、共享的工作機(jī)制。健全信用信息歸集、發(fā)布的長效機(jī)制，歸集整合各地區(qū)、各部門掌握的可向社會公開的信用信息，并確保及時動態(tài)更新。二是加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用。加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等相關(guān)技術(shù)與信用體系建設(shè)技術(shù)基礎(chǔ)方面的研究，借力“多證合一”，利用互聯(lián)網(wǎng)+工商+稅務(wù)，推動國產(chǎn)操作系統(tǒng)應(yīng)用。三是規(guī)劃設(shè)計全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺。具體提供三種基礎(chǔ)服務(wù)：建設(shè)覆蓋全部信用主體的全國統(tǒng)一的基礎(chǔ)信用數(shù)據(jù)庫，通過各級窗口面向社會提供基礎(chǔ)服務(wù)；為各級政府部門開展市場監(jiān)管提供公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)服務(wù)；為政務(wù)部門間開展共享交換和協(xié)同互通提供公共技術(shù)支撐。

以市場化機(jī)制推動征信體系建設(shè)和行業(yè)發(fā)展。一是鼓勵形成多層次多元化的國家征信體系。鼓勵政府、金融和企業(yè)多方探索，逐步形成涵蓋行政征信體系、金融征信體系和商業(yè)征信體系的國家征信體系。二是推動商業(yè)征信機(jī)構(gòu)和征信服務(wù)業(yè)發(fā)展。推動我國征信服務(wù)業(yè)市場化發(fā)展，鼓勵競爭，積極培育征信企業(yè)和征信產(chǎn)品，并適度對外開放。三是市場化方式推動全國性商業(yè)征信中心建設(shè)。以市場化的方式，建設(shè)一家或幾家全國性商業(yè)征信中心，使其成為商業(yè)信用交易支付記錄基礎(chǔ)數(shù)據(jù)供應(yīng)商。