政企共建“股份制”高職院校的理論進路與實踐回應

趙小東]

摘 要 當下職業教育混合所有制改革是基于群體決策的理性設計型制度變遷。股份制是混合所有制職業院校的主要經營方式和組織形式，股份制治理模式有利于優化資源配置和競爭機制。同時，職業教育的“跨界”特征和準公共產品屬性，決定了由政府、企業共同提供仍屬最優選擇，惟其如此，方能實現區域經濟社會發展和職業教育有效供給的良性互動。

關鍵詞 高職院校；混合所有制；股份制；政企共建

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）16-0014-05

《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》明確將適用于國企改革的“混合所有制”引入職教領域，是對當下職業教育制度非均衡狀態的一種修正。就公辦學校而言，具有“市場化”傾向的“混合”產權應如何設計，制度變遷路徑應如何選擇，尚處于探索期。本文旨在厘清職業教育發展的內在邏輯，提出職業教育混合所有制改革的最優路徑。

一、混合所有制辦學：政府與職教界的共識

當下職業教育混合所有制改革是基于群體決策的理性設計型制度變遷，其原動力主要來自政府的強力推進①。2015年以來，供給側改革成為新常態下經濟改革的重要方針，職業院校作為勞動力供給的主要培訓教育機構，在落實中央經濟工作會議精神，實現人力資源要素的最優配置方面發揮著舉足輕重的作用。《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》發布后，職業教育界的專家學者紛紛撰文，為混合所有制辦學模式改革做理論準備②，主流媒體主要從理論、實踐、前景三個方面，對發展混合所有制職業院校進行了梳理。

首先，從經濟學的角度討論職業教育混合所有制改革的市場邏輯。所有制是生產過程中人與人之間在生產資料占有方面的經濟關系[1]，是在物質生活的生產方式之上的上層建筑，其變遷必然與不同社會階段經濟發展的程度相適應。公辦教育低效率的根本原因是教育產權的制度設計問題，表現在全民所有人既不擁有實際的剩余控制權，也不擁有完全的名義剩余控制權，同時實際剩余控制權與剩余索取權分離[2]。朱俊、田志磊提出，職業院校的產權結構經歷了由初始產權、模糊產權到混合所有的變遷過程。作者力求從經濟學的角度找到混合所有制發生的邏輯支點，進而推演出職業教育混合所有制改革的合理性。在作者看來，從單一體制向混合所有制的變遷，隱藏其后的邏輯不僅是剩余權與控制權的匹配，更是政、校、企三方在市場條件下的力量對比及資源配置結構的變化[3]。事實上，職業教育與市場的密切聯系，內在要求產教深度融合，促進區域經濟發展是職業教育的基本治理邏輯。

其次，從實踐理性的角度討論“混合所有制”的可行性。從現實角度觀察，我國職業教育機構的行政事業性質使其類似于行政機構，已經成為職業教育與市場結合的主要障礙。因此，國內為數不多的混合所有制院校就成為職業教育界關注的焦點，這些院校也因此成為改革的范式。2014年10月在泰州舉辦的全國高職高專校長聯席會議，推介了全國9所高職院校的“混合所有制”辦學案例，主流媒體將其分為四個類型：一是公立民辦型，典型代表是蘇州工業園區職業技術學院；二是公有民營型，如齊齊哈爾職業技術學院；三是民辦公助型，如南通紫瑯職業技術學院；四是“小混合”型，以沈陽職業技術學院為代表[4]。從這些學校的辦學實踐來看，其典型特征是以股份制實現多元化的產權結構，在治理結構上實行董事會領導下的院長負責制，參照民辦學校的管理模式。

第三，從理論層面描繪出職業教育混合所有制改革的美好愿景。理論界一致認為，混合所有制職業院校概念的提出是經濟新常態背景下職業教育領域的一次重大理論創新和實踐探索[5]，是社會主義基本經濟制度在教育領域深化的體現，是繼經濟體制改革之后，所有制結構在職業教育領域的重大突破，也是職業院校適應資本社會化大趨勢的重要選擇[6]。客觀上，混合所有制的提出，為職業教育進行資金的大規模聚合運作拓展了制度空間，不同性質的資本，尤其是企業資本進入職業教育，能有效緩解辦學經費短缺問題和產教深度融合問題。國務院提出探索發展股份制、混合所有制職業院校，目標主要是為公辦職業院校增添企業背景[7]，實現破除公辦職業院校單向性、約束性、垂直性管理弊端的目的。

二、股份制：混合所有制的主要實現形式

《關于加快發展現代職業教育的決定》提出探索發展股份制、混合所有制職業院校，將股份制與混合所有制并列，筆者有不同理解③。所有制的核心是產權和產權制度，屬于基本經濟制度層面，股份制是具體的經營方式或組織形式，是生產資料在出資關系、內部治理結構等微觀層面上的體現。因此，區分二者關系，明確股份制與混合所有制在職業院校發展中的不同作用，對于正確實施混合所有制改革具有重要意義。

所有制是指一個社會或國家的基本經濟制度，其是指占統治地位的生產資料的占有形式[8]，主要反映的是人們之間占有生產資料方面的關系，其核心是生產資料的歸屬問題。按照馬克思經濟學的觀點，所有制是產權、所有權的經濟形態， 是一個經濟學范疇的概念。產權關系受所有制制約，所有制性質在一定程度上決定著產權的性質和內容。在制度經濟學家眼里，產權是交易的基礎，產權是所有制實現的載體。而從法律角度看， 所有權（產權）是人們財產占有關系的法律體現，是構建財產權體系的邏輯起點，是主體對客體的絕對控制權和最終支配權。

所有制要在經濟和法律層面實現，必然要以收益為中心進行資源配置，主要表現為對具體生產資料的占有、出資和支配關系。股份制正是一種建立在產權理論基礎之上，有效配置社會資源，克服個體資本對于規模性經營活動有限性而創造的一種資本集聚與運營的組織形式[9]，是所有制的主要實現形式。股份制經濟組織具有社會化程度高、治理結構上所有權與經營權分離、管理效率高的優點。

股份制組織形式引入教育領域是在2003年9月《民辦教育促進法》實施后，按照股份制運營的大多限于民辦學校，舉辦者在治理及內部運行管理方面，借鑒股份制公司的治理模式，實行董事會領導下的校（院）長負責制，形成了產權與治權相分離的治理模式。從民辦學校的辦學實踐來看，股份制學校更加注重成本核算、競爭機制更加合理、資源配置更加優化，但其公益性有待商榷。而公辦學校的單一所有制，在資金上過度依賴財政，治理結構缺乏約束，學校管理行政化，企業很難介入，缺少自主運營的責任意識和開放辦學的活力。

關于混合所有制職業院校，目前尚無確切定義，參考國有企業股份制改革的經驗，混合所有制職業院校應是由國有資本、集體資本、民營資本、境外資本等不同所有制中兩個及以上主體共同舉辦的新型教育模式[10]。相較于單一辦學體制，混合所有制是一種兼容性的產權制度安排，其開放性和強大的資源整合能力，能夠實現資源的優化配置。

混合所有制職業院校多元的投資主體、不同的價值取向，客觀上要求學校治理能力和治理結構的現代化，即決策、執行、監督三者權力制衡的現代法人治理結構。多元而非單一主體的混合所有制院校，內在地要求推行股份制運營的組織形式，外在表征為民主式、參與式、互動式管理，在防止“內部人控制”的前提下使各方面權利得到有效制衡，進而實現國家教育目標、社會利益、教職工利益和投資者利益的合理分配。

三、實踐回應：先行先試院校的比較分析

不同所有制具有不同的治理邏輯、行為特征和文化特質，實行混合所有制改革的關鍵是實現有效的制度銜接和文化融合，這需要較長時間的探索與磨合，尤其是文化融合、思想觀念的認同。而目前國內實施混合所有制改革的學校，其模式和改革的出發點也不盡相同，筆者根據自己的觀察將其做如下分類：

第一類是原發型混合所有制。這類學校在舉辦之初即實現了多元化的產權結構，按照民辦學校管理。如：海南職業技術學院，由海南省教育廳、羅牛山股份有限公司和海南廣播電視大學聯合舉辦；廣西理工職業技術學院，由廣西理工職業技術學校與左江水泥廠、信爾房地產投資有限公司、南寧忠振工貿公司、南寧馳晨信息科技公司等6家企業以股份制方式創辦。這兩所學校的一個共同的特點是：作為主辦方之一的企業在實施校企合作、產教融合方面具有天然優勢，企業參與專業建設、教學改革，促進了學院整體實力的提升。存在的問題有：其一，混合所有制院校定性為“民辦”以后，各方面的政策支持（財政撥款、項目、人員編制）減少，而在職業教育社會認同度低的社會環境下，高收費必然降低學校的吸引力，限制學院的進一步發展。其二，職業教育的公益性質使民企和個人短期內無法得到資金投入回報。其三，大股東對教育規律的尊重，是混合所有制改革后多數職業院校面臨的棘手問題。

第二類是民辦學校與公辦事業單位合作，混合所有制改革成功后升格為本科院校。典型代表如：紫瑯職業技術學院，由江蘇江海科教開發有限公司與江蘇省教育發展投資中心共同舉辦，于2014年5月升格為應用型普通本科高校；齊齊哈爾職業技術學院，實施“政校合作”，通過“政府投資，形成學校國有資產；社會捐資，形成學校法人資產；公司融資，形成學校租賃資產”的產權多元化格局[11]，2011年升格為齊齊哈爾工程學院。這類學校的模式不可復制，同時也存在一個辦學定位問題，如果學校進行混合所有制改革的目的都是升本，實施本科教育，則與國務院在職業教育領域發展混合所有制的政策初衷相悖。

第三類是學校與企業在不同院系共建的股份制辦學實體。如杭州職業技術學院與當地企業共建的友嘉機電學院、青年汽車學院、達利女裝學院等“校企共同體”；學校、企業、政府三方議定收益比例和權利義務后合作共建的杭州職業技術院校電梯實訓基地；廣東工程職業技術學院與迅達（中國）電梯有限公司共建實體學院。這一類型目前比較普遍，即部分學者所言“小混合”，職業院校選取與市場結合緊密的二級學院與企業深度合作，下放人事、財務、管理權，從而激發二級學院的辦學活力和改革熱情，但與企業有資本連接的實質性合作還不多，難以實現真正的利益共享、風險共擔。

第四類是政府、企業協商一致，對公辦職業院校進行股份制改造。如蘇州工業園區職業技術學院，經過2001、2003、2007年三次改制，最終形成以民間投資為主、管理團隊參與、政府引導的辦學體制；洛陽市2010年起鼓勵非義務教育公辦學校進行股份制改革。2011年，共引進民間資金13.2億元，新建各類民辦學校91所[12]，洛陽下屬各個縣市中心職業學校大都實現了股份制辦學。從筆者的觀察看，這些民營資本進入職教領域，存在攀國資高枝、減少市場風險、爭取政策資源等多重動機④；而2012年啟動實施的永城職業學院股份制改革，則是以學校原有資產作為基數，企業注入資金5.1億，按照政府占股30%、企業占股70%比例合作，推動公辦職業院校與企業建立資本紐帶關系，進而探索校企一體、產教融合的職業院校發展模式。嚴格來說，這一模式不屬于理論層面的混合所有制，但分屬于不同國資委的產權結構，投資主體利益呈現多元化取向，同樣有別于單一主體管理，要求內部治理結構的科學性。同時這種跨界的資本合作，為跨界的職業教育奠定了體制基礎。

四、政企共建股份制學校：“跨界教育”發展的最優路徑

分析上述幾類職業學校混合所有制改革實踐，可以看出：后發的混合所有制改革主要發生在非公辦職業院校或公辦職業院校的二級機構，有趣的是，公辦學校校級層面的混合所有制改革反而主要發生在經濟欠發達地區，由政府強力推進實施，非因經濟發展而內生的制度變革。這就說明了一個問題，即職業教育不可能通過完全的市場配置實現有效供給，在國家推進供給側改革的時代背景下，探索發展政府、企業共建股份制職業院校，才是職業教育發展的最優路徑。

首先，跨界的職業教育需要學校與企業建立實質的資本紐帶和人才共育機制，政府與企業共建股份制學校是破題的關鍵。職業教育是與行業企業聯系最緊密的教育，企業的生產工作過程才是職業技能產生的搖籃，職業院校學生職業知識的轉換、技能的提升更多的是在學校與企業之間雙向進行的。姜大源認為：職業教育跨越了職業與教育、企業與學校、工作與學習的界域，“跨界”是職業教育的本質和特征[13]，這一點在國內職業教育領域已成共識。職業教育既要遵從教育規律和認知規律，還要遵循學生職業發展、成長的規律。職業教育的發展與改革，要跳出學校的圍墻，開放辦學，同時還要融入企業，與企業建立實質的資本紐帶和人才共育機制，才能突破職業教育單一主體、“定界”發展的藩籬，形成“合作辦學、合作育人、合作就業、合作發展”的良性互動機制。

其次，職業教育的準公共產品屬性⑤決定了職業教育供給不能走純市場化的道路，政府企業共建是必然選擇。按照美國經濟學家薩繆爾森的公共產品定義，高等職業教育和中等職業教育兼具消費的競爭性和非排他性特征。雖然部分院校存在招生困難，但從總體上而言，受教育資源和學費的限制，一部分學生接受教育必定排斥和妨礙另一部分人接受高等職業教育的機會。同時高等職業教育為受教育個體帶來較大收益的可能性短期內很難實現，學校教育側重于使學生成為合格勞動者的基本素質教育，具有較強的外部性，即非排他性。

目前，我國高等職業教育的市場供給明顯低于普通高等教育，在社會公眾眼里，職業教育因其產品“低端”而鮮有社會資本涉足。如果將職業教育定位為私人產品必將導致供給不足。但職業教育也不應是完全免費的，學校是非營利性組織的法律定位，并不意味著職業教育是非競爭性產品。從職業教育發達國家的經驗來看，職業教育只有實現了政府與行業、企業等多元主體的合作辦學，才能真正達到教育與生產勞動、職業知識和技能的深度融合。

第三，實現區域經濟社會發展目標需要搭建起職業教育供給的政府與市場之橋，政府企業共建的股份制學校即是這一橋梁。轉型期我國沿海地區的“技工荒”直接導致了企業的“集體行動困境”⑥，企業對技能人才的需求成為其參與職業教育的的內在動因，并促使企業傾向于與職業院校合作。而區域經濟的發展水平和工業化程度，又影響著當地政府發展職業教育意愿和治理程度。在職業教育與經濟的緊密結合中，政府、企業和學校在治理架構、市場運行和財政分擔等方面形成合理的機制才能讓職業教育體系有效地為經濟發展服務[14]。國務院推進職業院校混合所有制改革的目的，正是要推動公辦職業院校與企業建立深入的利益紐帶關系，實現資本、人才雙向流動，進而促進區域經濟社會的發展。

在經濟新常態背景下，企業轉型升級的需求愈發強烈，與機器人共舞的時代已經來臨，“就業難”和“技工荒”的現象將更加突出。職業技術學校作為高技能人才供給的主要機構，同樣面臨轉型的巨大壓力。混合所有制理論的提出，為職業院校拓展校企合作空間、實現產教深度融合移除了制度藩籬，政府、企業共建股份制高職院校正當其時。

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Abstract The mixed ownership reform of vocational education at present is based on the rationally designed institutional change of group decision. Shareholding system is the main mode of operation and organization of mixed ownership higher vocational schools. The managing mode of shareholding system has advantage of optimizing allocation of resources and competition mechanism. At the same time， the crossover characteristics and quasi public goods attribute of vocational education decide what the best offered mode of vocational education is provided by the government and the enterprise jointly. Only in this way， can the positive interaction between the regional economic and social development and the higher vocational education be realized.