制定 《財(cái)政法》 的兩種現(xiàn)實(shí)路徑

郭綱

在我國(guó)全面深化改革的進(jìn)程中，財(cái)稅改革的具體實(shí)施方案和各項(xiàng)政策措施持續(xù)高頻度出臺(tái)，從某種程度上說(shuō)，財(cái)稅體制的改革起到了引領(lǐng)與推動(dòng)的作用。

繼今年6月份實(shí)現(xiàn)全面“營(yíng)改增”試點(diǎn)的財(cái)稅改革階段性目標(biāo)之后，國(guó)務(wù)院又于8月份下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》。該意見(jiàn)明確要求，到2020年，要基本完成主要領(lǐng)域改革，形成中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架，適時(shí)制定與修訂相關(guān)法律、行政法規(guī)，推動(dòng)形成保障財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分科學(xué)合理的法律體系。

在我國(guó)，關(guān)于財(cái)稅方面的法律已有不少，如“預(yù)算法”“政府采購(gòu)法”“稅收征管法”以及各稅種的單項(xiàng)稅法等，至于財(cái)稅方面的行政法規(guī)則更多。隨著本輪財(cái)稅體制改革的深化，尤其是適應(yīng)規(guī)范各級(jí)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的新要求，及時(shí)形成科學(xué)合理、健全完善的財(cái)稅法律體系已顯得刻不容緩。

在此形勢(shì)與背景下，研究、起草包括規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系在內(nèi)、具有規(guī)范各級(jí)政府財(cái)稅關(guān)系的綱領(lǐng)性的財(cái)政基本法——《財(cái)政法》，需要及時(shí)提上重要的議事日程。

就定位而言，需制定的《財(cái)政法》，應(yīng)該是規(guī)范我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系、規(guī)范我國(guó)各級(jí)政府財(cái)稅收支管理的基本法，應(yīng)該是我國(guó)其他各部財(cái)稅法律的母法。換句話(huà)說(shuō)，其他各部財(cái)稅法律應(yīng)該從屬于《財(cái)政法》，接受《財(cái)政法》的約束與規(guī)范。

從內(nèi)涵來(lái)說(shuō)，需制定的《財(cái)政法》，應(yīng)該涵蓋財(cái)稅關(guān)系的方方面面。它要對(duì)財(cái)稅關(guān)系的各個(gè)方面做出框架性的規(guī)范，并成為制定、修訂各部子法的基本依據(jù)和遵循。具體而言，需制定的《財(cái)政法》，要對(duì)政府間的事權(quán)與支出責(zé)任等財(cái)政關(guān)系，要對(duì)各級(jí)政府收入的來(lái)源與結(jié)構(gòu)、支出的責(zé)任與范圍、收支的平衡與管理等，要對(duì)各級(jí)政府稅收收入的征收與管理、非稅收入的征收與使用、債務(wù)收入的舉借與管控等，要對(duì)各級(jí)政府的年度財(cái)政預(yù)算、中期財(cái)政收支計(jì)劃、財(cái)政政策制定與調(diào)整等，進(jìn)行相應(yīng)的明確，做出總體的規(guī)范。也就是說(shuō)，從法律層級(jí)而言，現(xiàn)行的“預(yù)算法”“政府采購(gòu)法”“稅收征管法”以及需要擬定的“政府間財(cái)政關(guān)系法”等，實(shí)質(zhì)上都應(yīng)該納入《財(cái)政法》的子法范疇。對(duì)于現(xiàn)行各稅種的單項(xiàng)法律，某種意義上說(shuō)，屬于更低一個(gè)層級(jí)的財(cái)稅法律。

鑒于需制定《財(cái)政法》的基本定位與所涵蓋的豐富內(nèi)容，我國(guó)科學(xué)合理的財(cái)政法律體系的形成，有兩種現(xiàn)實(shí)的路徑可供選擇。

其一，立足現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，及時(shí)擬定“政府間財(cái)政關(guān)系法”，相應(yīng)修訂現(xiàn)行的“預(yù)算法”“政府采購(gòu)法”“稅收征管法”等，在完善子法的基礎(chǔ)上，適時(shí)制定和出臺(tái)母法《財(cái)政法》。

其二，在快速推進(jìn)財(cái)稅體制改革的進(jìn)程中，適時(shí)制定和出臺(tái)《財(cái)政法》，并根據(jù)這一財(cái)政母法的要求，擬定“政府間財(cái)政關(guān)系法”，修訂現(xiàn)行的“預(yù)算法”“政府采購(gòu)法”“稅收征管法”等。

無(wú)論選擇哪種路徑，其中的核心是完全一致的，那就是都要從頂層深入研究、全面謀劃需出臺(tái)的《財(cái)政法》的框架體系，并圍繞財(cái)政基本法的總體架構(gòu)，來(lái)適時(shí)制定、修訂《財(cái)政法》的下位法，具體開(kāi)展一系列財(cái)政法律體系的構(gòu)建與完善。舍此，別無(wú)他途。

（作者為經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、資深市場(chǎng)觀察人士）