上海嘉定南翔下沉式污水處理廠：用PPP模式解決鄰避項目難題

張璐晶

如果和市民說，要在他們家門口建污水處理廠，恐怕反對聲音會很多。但如果是把這座污水處理廠建到地下，地面上是花園式的景觀綠化和科普教育中心，市民們的滿意度就會大大提升，上海嘉定南翔下沉式污水處理廠就是如此。

8月15 日，財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌來到財政部首批示范項目——上海嘉定南翔下沉式污水處理廠一期工程施工現場調研，隨后與上海市財政局、嘉定區委區政府和項目社會資本方——中國水環境集團等進行座談。

“希望各方能共同努力把該項目做成精品，財政部也會進行從建設到運營的全生命周期跟蹤，發揮好示范項目的帶動引導作用。”史耀斌副部長說。

示范項目意義

轉變政府治理理念，提高公共產品的服務效率

“公共產品公共服務社會化改革是目前改革的一個短板，也是我國未來經濟發展提質增效潛力最大的增長點。那么，如何化弊為利？”在2016第二屆中國PPP融資論壇的主旨演講環節，財政部副部長史耀斌這樣發問。

嘉定南翔污水處理廠施工現場

史耀斌認為，化弊為利的關鍵在于改革創新。PPP作為一種創新的公共產品公共服務市場化、社會化供給方式，通過放寬市場準入，發揮財政杠桿作用，釋放社會創新活力，激勵社會資本公平競爭，增加優化公共產品公共服務供給，提高公共服務質量效率，不斷滿足人民日益增長的多樣化公共服務需求。

對于財政狀況良好的上海市嘉定區來說，愿意拿出好的項目來做PPP本身就是一種改革和創新。

根據相關統計數據，2015年嘉定區實現增加值1756.1億元，在上海市各個區中排名第三，可比增長7%，“十二五”期間年均增長9.2%。完成財政總收入797.1億元，其中，一般公共預算收入191.4億元，同比增長11.9%，分別是5年前的2倍和2.3倍。今年上半年嘉定區繼續保持良好的發展勢頭，完成一般公共預算收入148億元，同比增長27.6%。

在這樣一種發展態勢下，嘉定區愿意拿出南翔污水處理廠這樣具有穩定收益的項目與社會資本合作PPP，確實需要勇氣。嘉定區提供給《中國經濟周刊》的資料顯示，上海嘉定南翔污水處理廠項目，占地約11.32公頃。項目建設內容由兩個組成部分，南翔污水處理廠工程和南翔污水處理廠污泥處理工程，其中，南翔污水處理廠工程包括新建全地下污水處理廠一座，上部建設景觀綠化、科普教育中心和35kV變電站。發改委工可批復（編者注：工程可行性研究報告批復）總投資13.22億元。南翔污水處理廠污泥處理工程為污泥深度脫水工程，總規模150噸/日。先實施一期，發改委工可批復總投資0.79億元。

上海市嘉定區委書記馬春雷表示，嘉定作為上海的一個郊區，未來發展的追求是要打造成為功能相對獨立完善、創新創業創效、城鄉一體發展、生態環境優美、社會文明有序、宜居宜業宜人的現代化新型城市，要打造一個有餡有湯、有滋有味的“南翔小籠包”（編者注：南翔鎮是位于嘉定區內的歷史文化名鎮，尤以古漪園和小籠包聞名）。而這其中的關鍵是要建立相對獨立的城市功能。

“我們對于偏遠的理解是有偏差的，所謂的偏遠不應簡單是一個物理距離的概念，而應該是一個功能是否完備的概念，如果我們的功能完善，就是別人距離我們偏遠。” 馬春雷說。要完善功能首先要健全基礎設施建設，而基礎設施建設的突出矛盾就是政府財政資金短期大規模投入與長期可持續穩定增長之間的矛盾。PPP模式可以有效緩解這種矛盾，減輕了政府短期財政負擔，同時也為社會資本提供了一個相對穩定的收益回報。

嘉定區區長章曦表示，對于地方政府來說，PPP模式不是簡單的融資而是管理創新和財政體制改革，是政府采購的創新，從工程外包到整個項目全生命周期的管理。

“因為PPP 項目在前期做了嚴密的分析，是閉合的，所以過程中就不用擔心會有經費的突破，這對工程本身是促進。”章曦說。

上海市財政局局長宋依佳表示，上海做PPP項目，主要不是解決資金問題，而是要引進專業的團隊和技術，通過機制的改變來提高公共產品的服務效率。

宋依佳認為，從資金的角度講，PPP模式除了解決資金短期需求和長期平衡之間的關系外，也需要業務部門觀念的改變。過去習慣于投資由政府出錢、運行由政府出錢，做起來很方便，但競爭不充分，引入市場競爭機制后，要真正落實和推動需要各個部門的協同。

在調研完項目后，財政部金融司司長孫曉霞表示有兩個體會：其一，作為財政部PPP第一批示范項目，嘉定南翔污水處理廠項目是從當時五六百個項目中精選出來的。做得很規范，項目以運營商為主，政府作為監督者和合作者，充分體現了機制相容的原則，讓專業的人干了專業的事兒;其二，嘉定區的官員也很懂PPP，觀念和理念先進，從公心出發，沒有用本地企業，所以把這個項目做好不僅是項目本身能力的提高，也是管理水平的提升。

8月29日，上海市人民政府辦公廳印發了《上海市推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》，為加快政府職能轉變，鼓勵和引導社會投資，提高公共產品和服務供給能力及效率添磚加瓦。

示范項目技術優勢

下沉式污水處理廠解決“鄰避”項目難題

對于污水處理廠、垃圾焚燒廠等項目在國際上有一個專有名稱叫做“鄰避”項目（英文：Not-In-My-Back-Yard，譯為“鄰避”，意為“不要建在我家后院”），這些項目的特點是均為城市生活的必要設施，但是當地居民會對這些項目建成后可能對身體健康、環境質量和資產價值等帶來的負面影響產生厭惡情緒，如果處理不當，甚至會引發群體性事件。

嘉定區副區長蔡瀟飛告訴《中國經濟周刊》，當初選擇合作伙伴時，首先考慮的就是技術和運營管理的先進，他以前并不知道水污染處理廠還可以完全建在地下而且幾乎零排放，最終選擇的中國水環境集團是下沉污水處理廠方面全國技術最領先的企業之一。

“如果以前的BOT等模式是1.0版本主要解決融資問題的話，那么現在的PPP模式就好比是2.0版本的與‘高手同行。”蔡瀟飛說。

蔡瀟飛表示，在城市發展中，幾乎每個行政區域里都會有1～2家功能性國有企業（編者注：功能性國有企業是指主要承擔政府戰略任務、重大專項任務，以實現社會效益為主要目標，兼顧經濟效益），實際上就是準壟斷企業，一個無法回避的現象是在沒有競爭的前提下，準壟斷企業的自我要求會下降，嘉定的情況也類似。

“所以我們在全國范圍內利用PPP公平公開的競爭平臺，引進有志于在全國發展、不滿足于一域的企業，在控制好成本的同時，也提高了基礎設施的管理水平，最終結果是讓老百姓獲得好的服務。”蔡瀟飛說。

蔡瀟飛表示，目前地方政府在挑選社會資本的時候，遇到的另一問題是可供選擇的余地不多，就是能列出的“高手”還不多。嘉定的這個污水處理廠最初的出發點和落腳點都是要找到更好的基礎設施方、運營商和服務商。這對于本地區原有的污水處理廠來說也有激勵作用，讓本地企業有危機感，進行技術改進和管理革新。

“因為老百姓對環境的要求越來越高，給我們壓力同時也是動力，我們的目標是建成上海最好的污水處理廠，排放達到一級 A+以上的標準。” 蔡瀟飛說。

蔡瀟飛表示，如果說未來還有類似的項目，可以進一步讓這些高水準零排放的“鄰避”項目的選址更接近居民區。南翔污水處理廠的選址離居民區還是遠了些，地面公園的使用效率會打些折扣。

“深圳同類的地下污水處理廠是放在小區里面的，地面是公園，不影響人們生活，還免費提供了休閑場所。我們有信心在上海先做出一個樣板，用事實讓老百姓相信‘鄰避項目不但不會成為地區生活的累贅，還會成為亮點。”蔡瀟飛說。

示范項目企業

中國水環境集團：下沉式再生水系統具有自主知識產權

上海嘉定區通過PPP模式在全國范圍內公開招標而來的企業是中國水環境集團。作為國內領先、世界一流的綜合水環境治理服務投資運營商，截至2016年9月1日，中國水環境集團擁有6個財政部PPP示范項目（具體為首批示范項目：貴陽南明河水環境綜合治理、上海嘉定南翔下沉式污水處理廠。第二批示范項目：廣安潔凈水區域水環境治理、成都天府新區污水處理廠及科學生態城、大理洱海環湖治理、京津冀北運河流域治理）。

中國水環境集團董事長侯鋒告訴《中國經濟周刊》，PPP不僅是引資，更重要的是引智。污水/再生水廠是水環境治理中外源污染控制的重要組成部分，但水環境治理不僅僅簡單等同于大規模水廠建設，因土地限制造成的“城市下游建大廠”的規劃思路是不科學的、不經濟的，水廠建設的排水規劃必須優化。

侯鋒介紹，上海嘉定南翔下沉式污水處理廠采用的是中國水環境集團具有自主知識產權的“環境友好型、土地集約型、資源利用型”的下沉式再生水系統是傳統污水處理廠的全面升級，占地僅為傳統地面建廠的1/3，有效節約土地，節省管網等投資，并充分利用地上空間建設城市生態綜合體，是人口密集、城市中心城區市政污水處理系統規劃創新的必由之路。

“項目建成后，地上部分是開放式的水生態綠地公園，人們甚至都不會感到腳下是污水處理廠，在大幅提升周邊社會、經濟、環境價值的同時，變傳統污水處理廠的‘負資產為‘正資產。” 侯鋒說。

示范項目融資方

融資風險分擔，由國家開發銀行組成銀團貸款

中國水環境集團是中信產業基金旗下的水環境專業投資公司。中信產業基金是中信集團下屬企業，為國內目前最大的股權投資管理基金，管理資金規模已超過800億元，是國內最大、亞洲第三的基金管理公司，控股、參股的上市企業達30家。

中信集團總經理王炯在第二屆中國PPP融資論壇上表示，中信集團是中國最早采用PPP模式推動城鎮化建設及服務國家“一帶一路”等重要戰略的企業集團，參與了上海三橋兩隧、2008奧運鳥巢主體育場、阿爾及利亞東西高速、安哥拉KK新城等一系列具有國內國際影響力的PPP項目。

中信產業基金總裁田宇告訴《中國經濟周刊》，中信在國內和海外做了25年的PPP項目，累計投資上千億元，其中有8個項目納入了財政部示范項目。以中國水環境中標的示范項目來看，在上海、北京這樣的城市，財政并不缺錢，政府選擇社會資本時主要考慮的是社會資本的技術和實力，集團的每一個項目都經得起考驗。

“從融資角度來講，中信集團是金融加實業的組合，只要納入財政部PPP示范項目的工程我們一定支持。”田宇說。

根據中國水環境集團提供的資料顯示，上海嘉定南翔下沉式污水處理廠項目總投資約14億元人民幣，除項目資本金之外，項目資金缺口約9億元人民幣。針對資金缺口，國家開發銀行、交通銀行和建設銀行上海分行聯合牽頭組成銀團予以解決，具體貸款條件為：期限15年、利率為中國人民銀行基準利率下浮10%、以項目建成后形成的收費權進行質押實現了PPP項目融資。

中國水環境集團董事長侯鋒表示，本項目在融資方面有兩個創新點：一是此項目為上海市唯一財政部PPP示范項目，以往上海市市政基礎設施建設主要由政府完成，該項目引入專業社會資本，一方面拓寬了融資渠道，一方面通過政府付費機制等安排為項目質量提供了多重保障。二是本項目由社會資本牽頭實施，建設期融資風險全部由社會資本方承擔;進入運營期后，社會資本的責任是按要求完成運營達標，政府以績效付費。

“這種PPP融資風險分擔模式，既對社會資本按要求提供服務提出了要求，也對政府財政支付行為進行了約束，對項目合理設計、順利建成、有效運營有極大幫助。”侯鋒說。