我國交通警察權的內部構造及其展開

劉啟川

內容摘要：當下交通警察權的權能要素并未被作為獨立的研究對象引起公法學人的重視。這不但會遲延部門行政法精細化發(fā)展，而且極易導致交通警察關涉領域的新問題缺乏系統(tǒng)的理論指導。有鑒于此，基于結構功能主義的視角，對交通警察權的內部構造從來源要素、主體要素、運行要素、對象要素和保障要素五個層面展開研究。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，交通警察權存有權力設定、內部分配、授權、委托等來源形式；交通警察權的實施者和執(zhí)行者存在不同樣態(tài)，并且實踐中截然相反的做法與現(xiàn)有理論并不矛盾；交通警察權運行要素意義重大，現(xiàn)有規(guī)范已較為成熟；車輛、行政相對人、交通事事故、交通違法行為等應成為對象要素；交通警察權保障要素包括物質性資源與非物質性資源，并且非物質資源愈發(fā)顯得重要。

關鍵詞：交通警察 交通警察權 內部構造

坦誠地講，公法學人對警察法學已有深入關注并取得顯著成果。遺憾的是，其成果多為簡單地援用行政法基本原理與制度規(guī)范，尚缺乏對交通警察權的深入研究。易言之，之前有關警察權的研究多局限于警察行政權與警察刑事司法權，而對更為細化的交通警察權能卻鮮有人研究。其結果是，一方面，不利于本源性全面理解和系統(tǒng)把握交通警察權能要素，更遑論對其展開卓有成效的規(guī)制研究；另一方面，容易模糊各種警種之間的概念，混淆交通警察權與其他警察權能之間的疆域。

值得注意的是，近年來實踐中出現(xiàn)的“中國式過馬路”、“交通違章隨手拍”、“闖黃燈被罰案”、“南京交警二橋限行外地車輛”、“曝光醉酒駕駛司機信息”、“禁摩限電”等與交通警察相關的案件，拷問著交通警察權精細化研究的必要性。上述問題的化解都離不開這一權能的基礎性問題：交通警察權的內部構造。

為此，筆者將在共時態(tài)下，以結構功能主義的視角，對交通警察權的內部構造加以研究。這是因為，結構主義方法論之共時態(tài)青睞于靜止狀態(tài)下事物的共性，擅長于考察穩(wěn)定情形下客體的一般屬性。世間大多數(shù)事物盡管歷經(jīng)時代推移，之所以其稱謂并未隨之變更，是因為保持其特質的屬性恒久存乎其上。而維持其特質是組建其內部構造的基本要素。這些要素在構筑交通警察權之時，各自發(fā)揮著相應的制度功效。一般而言，構筑交通警察權的基本要素包括來源要素、主體要素、運行要素、對象要素和保障要素。〔1 〕

一、交通警察權的來源要素

來源要素是交通警察權存在正當性的直接依據(jù)，決定了交通警察權的權限、范圍、性質，也直接關系進一步研究規(guī)制交通警察權的深入程度。具體而言，交通警察權來源要素主要通過權力設定的交通警察權來源方式、內部分配交通警察權的來源方式、授權性的交通警察權來源方式、委托型交通警察權配置方式四種方式加以展現(xiàn)。〔2 〕

（一）權力設定的交通警察權來源方式

權力設定的交通警察權來源方式，即國家權力機關為警察主體設定交通警察權，這是交通警察權的初次分配。在我國，當前權力機關對交通警察權進行初次分配的法律有《人民警察法》和《道路交通安全法》。《人民警察法》對交通警察的權限進行了大致廓定并對交通管制有明確的規(guī)定。第6條規(guī)定了公安機關的職權之一是維護交通安全和交通秩序，處理交通事故；同時，第15條規(guī)定，縣級以上人民政府公安機關，為預防和制止嚴重危害社會治安秩序的行為，可以在一定的區(qū)域和時間限制人員、車輛的通行或者停留，必要時可以實行交通管制。公安機關的人民警察依照前款規(guī)定可以采取相應的交通管制措施。在此，需要指出的是，我國負責交通安全與交通秩序是由交通警察這一專門警種完成的，交通管制是公安機關交通警察的當然任務。相較于《人民警察法》，《道路交通安全法》對交通警察權的配置有更為詳盡的規(guī)定。以交通管制為例，《道路交通安全法》第39條、第40條對交通警察特定條件下享有的交通管制權有明確的規(guī)定，交通警察在行使交通管制權之時，享有較大幅度的自由裁量權。

（二）內部分配交通警察權的來源方式

內部分配交通警察權的來源方式可以使由權力設定的交通警察權更為細化，更具有現(xiàn)實操作性。一般表現(xiàn)為機關所設定行政機關的內部進行權力的再分配。換言之，按照行政級別在公安機關交通管理部門進行設置，并對不同級別主體的權限范圍進行相應的分配。以交通警察之于交通事故處理為例。《道路交通安全法》第五章冠以“交通事故處理”之名，從交通事故現(xiàn)場處理（第70條）、交通事故逃逸（第71條）、事故處理措施（第72條）、交通事故認定書（第73條）、事故賠償爭議（第74條）等多個方面規(guī)定了交通警察的權力和職責。然而，《道路交通安全法》所涉上述規(guī)定都較為籠統(tǒng)，過于粗線條。為了有效地行使這些權力，最終必須由特定的人或者機構來實施，這就需要進一步的權力分配。那么，再次分配的形式是什么呢？實踐中，政府機關往往通過行政法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件的形式將其細化。較于國務院《道路交通安全法實施條例》與公安部《道路交通事故處理程序規(guī)定》，公安部規(guī)范性文件《道路交通事故處理工作規(guī)范》第3條、第4條、第5條對交通警察權二次分配表現(xiàn)的更為明顯。

（三）行政授權性的交通警察權來源方式

在權力機關配置交通警察權之外，其他交通警察權更多需要行政機關通過授權的方式，轉讓給行政機關的下屬機關。當然，也可以是非行政機關。易言之，行政授權性的交通警察權來源方式主要解決的是，在前文述及的交通警察權初次分配和二次分配之外交通警察權的來源問題。以交通警察管轄權為例，我國現(xiàn)有權力機關制定的法律規(guī)范中，并未直接規(guī)定交通警察管轄權。據(jù)當前可查的法律規(guī)范，關涉交通警察管轄權的規(guī)章有《道路交通事故處理程序規(guī)定》與《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》。公安部在這兩則規(guī)章中較為詳細地規(guī)定了不同情形下交通警察管轄的類型，從而實現(xiàn)了公安部這一行政主體，對其下屬公安機關交通警察管轄權具體配置的授權。不過，兩規(guī)章對交通警察管轄權配置的內容有所不同。具體而言，《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》主要通過第4、5、6三個條款規(guī)定了交通警察在交通安全違法行為處理程序中的管轄權。而《道路交通事故處理程序規(guī)定》有4條、第5條、第6條、第7條更進一步細致地對公安部所屬交通警察加以授權。

（四）委托型交通警察權配置方式

與上述三種權力來源方式不同，委托型交通警察權配置方式出現(xiàn)了權能主體的移位。換言之，委托型交通警察權配置方式只是實現(xiàn)了將原隸屬于交通警察的行政任務交由其他主體承擔，交通警察仍然對其委托的事項承擔責任，受委托的主體一般不具有獨立的行政主體資格。此外，與交通警察的固有權能相比，受委托主體一般只是承擔交通警察的部分任務。尤其是在交通秩序維護任務日益繁重與交通警察數(shù)量有限的張力下，交通警察任務外包與民營化已是大勢所趨。

按照行政任務民營化的理論，對于行政任務民營化是存有一定限制的。一般認為，“國家自我組織以及以物理強制力為后盾的行政事務除外后的一切國家事務，都有民營化的潛在可能性”。〔3 〕換言之，“行政部門依據(jù)法規(guī)范所承擔或者以合法的方式執(zhí)行的所有事務” 〔4 〕都可以予以民營化。當然，諸如司法、強制執(zhí)行、警察與軍事等本質上運用物理上強制力的國家任務，不容許民營化。〔5 〕

實踐中，交通協(xié)管員由委托型配置方式取得部分交通警察權是極為有限的。2008年公安部《關于加強交通協(xié)管員隊伍建設的指導意見》對交通協(xié)管員的職責進行了明確的界定。同年，公安部修訂并公布的《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》第5條更為詳細地規(guī)定了權限事項。值得一提的是，2012年頒布實施的我國首部地方政府規(guī)章《蘇州市警務輔助人員管理辦法》對輔警的地位、性質、職責、紀律、權利、招錄、培訓、考核、保障、責任、處分等方面作了詳細規(guī)定。《蘇州市警務輔助人員管理辦法》第10條第2項明確了交通協(xié)管員的權限：疏導交通，勸阻、查糾交通安全違法行為，維護交通事故現(xiàn)場秩序，開展交通安全宣傳教育等警務活動。而交通協(xié)管員上述權限的具體內容，由合同予以明確與細化。

二、交通警察權的主體要素

交通警察權的實施者和執(zhí)行者是推動交通秩序維護與交通安全治理的根本力量，因此，主體是交通警察權內部型構的基本要素之一。對于一般意義上的權力而言，主體要素的表現(xiàn)形式有三種：一是群體化的權力主體，它是指眾多個體平等地組織國家機關來承擔國家權力；二是個體化的權力主體，它是由個人組成的國家機關承擔國家權力；三是兩者結合式的權力主體，它是指一方面實行首長負責制，另一方面又有一定的合議制的會議形式作為基礎。〔6 〕而在道路交通法治實踐中，更多地表現(xiàn)為個體化的權力主體和群體化與個體化相結合的權力主體。譬如，研究擬訂道路交通制度規(guī)范與政策往往是由群體化與個體化相結合的權力主體加以完成的。具體來說，是由交通警察主管部門的公安部組織實施的；對于道路交通違法行為以及交通事故的查處，是由個體化權力主體的交通警察完成的。

同時，按照我國現(xiàn)有“訴訟主體模式” 〔7 〕的行政主體理論，交通警察權的主體要么是行政機關，要么是法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織。按照《道路交通安全法》第5條的規(guī)定，我國目前道路交通中，交通警察權的主體為公安部交通局以及地方公安部門交通局（廳）。

需要特別指出的是，自2015年新《行政訴訟法》在具有被告資格的主體中增加了規(guī)章授權的組織后，在“訴訟主體模式”的影響下，我國行政主體理論隨之豐碩。在此背景下，交通警察的范圍也隨之得到擴充。主要表現(xiàn)為交通輔警人員一定程度擔當了交通警察的角色，以及巡警具有與交通警察相當?shù)闹黧w資格。交通警察權限范圍的這一變化得益于規(guī)章的授權。當然，最為主要原因在于，“警察組織在執(zhí)行維護社會工作之時，也必須針對工作的輕重緩急進行資源分配……不是每一個與治安有關的工作警察都必須事必躬親。警力有限而民力無窮，只有借助民力形成全民犯罪防止網(wǎng)，才能有效的維護社會治安”。〔8 〕這也從根本決定了出現(xiàn)政府規(guī)章授權交通協(xié)管員擔負交通警察部分職責的現(xiàn)象。盡管交通協(xié)管員并不具有行政執(zhí)法權，但是，不可否認的是，此舉很大程度上顛覆了行政權執(zhí)行專屬于行政機關的傳統(tǒng)觀念，也是行政主體緊跟時代步伐，把握現(xiàn)實世界能力的體現(xiàn)。交通協(xié)管員的出現(xiàn)，豐富了交通警察權主體要素的內涵，同時也對當代政府處理交通警察與交通協(xié)管員之間的關系提出了挑戰(zhàn)。

而對于巡警行使交通警察權，在現(xiàn)實世界中出現(xiàn)了兩種不同的吊詭現(xiàn)象。易言之，權能同樣來源于授權，與交通警察擔當相同交通職責的巡警，卻出現(xiàn)了截然相反的命運。具體而言，2004年貴州市政府頒布實施的規(guī)章《貴陽市公安交巡警聯(lián)合執(zhí)行警務暫行規(guī)定》第5條明確交巡警聯(lián)合執(zhí)法的范圍，由此確立巡警與交警共同維護秩序與安全的主體格局。相反的是，2005年上海市人民代表大會通過《上海市人民政府關于提請審議廢止〈關于本市試行交通警察和巡察警察在道路上統(tǒng)一執(zhí)法的決定〉的議案》，在審議意見報告中明確了“隨著相關法律的進一步完善和本市的道路交通情況、社會治安形勢的新變化，本市試行的交巡警統(tǒng)一執(zhí)法體制已經(jīng)不能適應形勢發(fā)展的需要”，由此，在“終止試行統(tǒng)一執(zhí)法后，交通警察和巡察警察應當嚴格按照法律、法規(guī)的規(guī)定，分別履行各自的職責”。而對于終止統(tǒng)一執(zhí)法的緣由，當時的提請者作了很好的說明：《道路交通安全法》對道路交通管理的執(zhí)法主體提出了嚴格要求；本市道路交通狀況的發(fā)展變化客觀上要求公安機關實現(xiàn)道路交通管理專業(yè)化；上海市社會治安形勢的發(fā)展變化客觀上要求公安機關進一步提升街面治安防控能力。〔9 〕

由此觀之，巡警在地方上承擔的職責范圍是不盡相同的，盡管在對其權力配置的樣態(tài)有所不同，但是都是屬于國家公安部門管理的范疇。換言之，即便是交通警察權的執(zhí)行不同存在些許差異，然而，這并不會影響到交通警察權主體因之的變更。

三、交通警察權的運行要素

交通警察權的實踐運行乃至其權力的配置，都應在程序的軌道中進行。交通警察權的運行要素便是交通警察在維護交通秩序、處理交通事故以及應對交通違法行為時，所應遵循的方式、步驟、時限和順序。

倘若交通警察在面對日常事務中的交通事故與交通違法行為時，徑直依據(jù)實體法規(guī)范加以處理，而缺乏必要的程序性要素，那么，交通警察的行為可能存在以下兩種風險與危害。其一，缺乏程序性要素，交通警察權是無法有效彰顯的，從而相對人亦無從全面的感知交通警察權于己的實效。畢竟，交通警察的行為需要借助程序性事項加以外化，即便是在面對無任何意識的醉駕者而言，實施行政強制措施，也應當履行基本的程序規(guī)定。其二，時下交通警察裁量權過于膨脹，〔10 〕此背景下完全寄希望于實體法對交通警察權施以控制，難以抑制權力的恣意妄為。

與之不同的景象是，配置程序要素的交通警察權，在以下兩個方面是值得期待的。一方面，程序要素可增進民眾對于交通警察權作用的接受度，有利于維系社會的穩(wěn)定，而可接受性程度的提升得益于行政程序要素所富含的民主成分。從根本上講，從屬于公共權力之下的交通警察權，來源于民眾權利的授予。如若交通警察權的實施與運行，不能體現(xiàn)民意以及缺乏民主，那么，很顯然從應然角度而言，該交通警察權的踐行是不正當?shù)摹Ｍ艘徊街v，完全依賴于交通警察行政行為合法性，只能解決“以力服人”，難以真正的“以理服人”，更何況，現(xiàn)代法律規(guī)范中關涉交通警察權自由裁量的條款是相當多的，由此看來，單純實體規(guī)制交通警察權是不合時宜的。而行政程序的民主性，可以很大程度上化解實體規(guī)制的窘境。最為重要的是，在交通警察權運行過程中，嵌入?yún)⑴c、說理等元素，“通過以一種公眾認為公平的方式作出決定，黨政者可以獲得對這些決定的更大認可，就使得決定涉及的各方更容易服從”。〔11 〕也正是在此過程中，相對人的不同意見，乃至不滿情緒，可以在程序要素預設的軌道中得到及時的表達以及有效的釋放。由此，才能實現(xiàn)交通警察參與活動涉及各方主體之間利益的平衡，進而達致在程序規(guī)則之下的一種動態(tài)的社會穩(wěn)定，一種可持續(xù)發(fā)展的社會穩(wěn)定。

另一方面，確保關乎交通警察實體法的實施，并展示其獨特價值。傳統(tǒng)意義上，程序規(guī)則依附于實體規(guī)則，重實體輕程序的意識深入民眾骨髓。不可否認，程序要素的工具性價值是客觀存在的，并且，程序要素在為實體法預置活動規(guī)則以及在矯正違法行為上，所進行的努力是不可小視的。“程序的公平性和穩(wěn)定性是自由的不可或缺的要素。只要程序適當公平，不偏不倚，嚴厲的實體法也可以忍受”。對此，英國學者韋德也表示：“程序不是次要的事情。隨著政府權力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權力才可能變得讓人能容忍。” 〔12 〕不僅于此，更為重要的是，民眾在程序要素的運作之中，可以享受的僅有程序才可帶來的利益。無疑，如果程序要素付之闕如，不難想象，很多實體性規(guī)定將是理想化的空中樓閣。

那么，見諸于交通警察行為之中的運行要素，具體的表現(xiàn)形式有哪些呢？事實上，《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》與《道路交通事故處理程序規(guī)定》對此已有較為詳細的規(guī)定。譬如，《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》從管轄、調查取證、交通技術監(jiān)控、行政強制措施適用、行政處罰的決定與執(zhí)行、執(zhí)法監(jiān)督等方面，對交通警察處置道路交通安全違法行為的程序適用進行了細化。頒布實施其后的《道路交通事故處理程序規(guī)定》，在管轄、受理、簡易程序、調查、普通程序、現(xiàn)場處置和現(xiàn)場調查、交通肇事查緝、檢驗和鑒定、認定和復核、處罰執(zhí)行、損害賠償調解、涉外道路交通事故處理以及執(zhí)法監(jiān)督等方面，對交通警察權的程序運作進行了詳細的規(guī)定。尤為值得一提的是，公安部在2009年實施的《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》與《道路交通事故處理工作規(guī)范》這兩個規(guī)范性文件，對上述兩則部門規(guī)章進行了細化，程序性更強，更具有操作性。細究上述兩則程序規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，其大致涵蓋了現(xiàn)代程序的基本要素，如表明身份、說明理由、回避等一般性規(guī)定。盡管具體程序制度的規(guī)定不盡完善，但是，程序要素在規(guī)制交通警察權中的作用已逐步顯現(xiàn)。

四、交通警察權的對象要素

交通警察權的對象要素是指交通警察在行使權力之時，所指向的車輛、行政相對人、交通事故以及交通違法行為。

（一）車輛及其新發(fā)展

在道路交通實踐尤其是現(xiàn)代城市交通，交通警察不可避免地會面對各類車輛，并與之產生法律關系。譬如，直接關系到現(xiàn)代城市交通安全與交通秩序的，通行車輛的登記管理、安全技術檢測、強制報廢制度等事項，是交通警察業(yè)務范圍的應有之義。那么，當前規(guī)范中所涉車輛的類型以及相關規(guī)定大致如何呢？按照《道路交通安全法》第11條規(guī)定，我國對車輛的類型進行了細分。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的根本原因在于，車輛的潛在危險性差異的存在，進而規(guī)范對兩者的制約程度亦是有所不同的。然而，我國臺灣地區(qū)，對車輛并非像大陸如此區(qū)分。我國臺灣地區(qū)“道路交通管理處罰條例”第3條規(guī)定，車輛是指在道路上以原動機行駛之汽車（包括機器腳踏車）或以人力、獸力行駛之車輛。不過，這并不能由此說明臺灣地區(qū)并未注意車輛之間的差異性。事實上，我國臺灣地區(qū)“道路交通管理處罰條例”在具體條款設計之時，對此進行了與大陸大致相同的區(qū)分：對汽車與慢車進行了不同的規(guī)制。

在此，需要注意的是，現(xiàn)代城市交通發(fā)展的新趨勢——軌道交通，尤其是隨著地鐵時代的到來，新的交通工具——輕軌、地鐵是否會對交通警察提出新的挑戰(zhàn)，并因此擴充交通警察權的意涵？在理論上，需要首先解答的是，輕軌與地鐵是否屬于“車輛”？如果是，將其納入到交通警察權對象要素的研究之列是不存在問題的。然而，將地鐵、輕軌這兩種新的交通工具與上述論及的“車輛”概念進行比對，不難發(fā)現(xiàn)，地鐵與輕軌一方面不滿足輪式車輛的要求，另一方面，兩者運行的的地點，能否稱之為《道路交通安全法》謂之的“道路”？〔13 〕很顯然，“道路”亦不能涵蓋地鐵與輕軌運行的地點。因而，從現(xiàn)有的法律規(guī)范進行形式的邏輯推演，地鐵與輕軌并不屬于《道路交通安全法》談及的“車輛”。進一步來說，地鐵與輕軌不應成為交通警察權的對象要素。

有意思的是，實踐的事例也一定程度上確證了上述邏輯推演的結論。譬如，寧波市為應對軌道交通治安狀況出現(xiàn)的新問題，成立專門的軌道交通治安分局，其職責范圍包括治安管理、警衛(wèi)、反恐、突發(fā)事件處置和安全保衛(wèi)等。〔14 〕從軌道交通警察的職責內容來看，其職權僅僅涉及軌道交通中一般的治安事項，與通常意義上，我們所理解的交通警察的職權范圍——車輛登記、交通事故處理、交通違法行為查處是有一定差距的。

此外，需要特別交代的是，之所以出現(xiàn)兩類同時致力于處理交通事務的警察職權范圍不同，除了在“車輛”這一對象要素的差異外，更重要的是，軌道交通秩序維護的職責，已經(jīng)移轉給社會主體。以上海市為例，2014年新修訂實施的《上海市軌道交通管理條例》第4條第2款明確了軌道交通企業(yè)負責秩序的維護，并享有授予的執(zhí)法權。

（二）行政相對人與交通違法行為

在理論上，與交通警察產生法律關系的行為主體以及這些行為主體對交通的需求，是現(xiàn)代城市交通得以發(fā)展的根本原因。可見，理清交通警察權對象要素之行政相對人，是研究交通警察權的基礎和前提。按照《道路交通安全法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國境內的車輛駕駛人、行人、乘車人以及與道路交通活動有關的單位和個人，都應當遵守本法。”由此可知，交通警察權需要與下列主體的關系中得以實現(xiàn)。具體包括：車輛駕駛人、行人、乘車人以及其他相關單位和個人。

一般意義上講，交通警察權作用于行政相對人的重要緣由在于，行政相對人的違法行為的存在。相對人交通違法行為是指違反《道路交通安全法》及其他相關法律規(guī)范，妨礙交通秩序，影響交通安全的行為。依據(jù)上述所列行政相對人的類型，并結合現(xiàn)有規(guī)范，可以將相對人交通違法行為分為四類情形予以分析：

1.機動車駕駛人違法行為

緣于機動車的危險性，以及在現(xiàn)代城市發(fā)展中，機動車數(shù)量的急劇增加與城市道路有限性的矛盾日益突出，因此，對機動車駕駛人的行為如何加以規(guī)制，現(xiàn)有規(guī)范給予了格外的關注。依據(jù)機動車駕駛人違反規(guī)范的類型不同，可將其分為違反道路通行規(guī)則的違法行為；違反機動車和駕駛人管理規(guī)定的違法行為；機動車駕駛人違反交通信號的違法行為；違反安全駕駛操作規(guī)范的違法行為，〔15 〕并對違法的具體情形予以明確規(guī)定。

2.非機動車駕駛人違法行為

盡管，相較于機動車，非機動車的危險性不可與之相提并論，但是，非機動車駕駛人的不當行為，仍然對交通秩序與交通安全存在較大的危害性。此外，非機動車駕駛人的違法行為也是引發(fā)交通事故的重要原因之一，同時是交通警察不可回避的工作事項之一。因而，對非機動車駕駛人違法行為的類型進行細化，亦是研究交通警察權對象要素的關鍵環(huán)節(jié)。

非機動車駕駛人違法行為的情形，主要包括以下幾個方面：非機動車駕駛人醉酒駕車、違法裝載、突然猛拐、攀附行使、逆向行駛、不按規(guī)定讓行、違法占道行使、追逐或曲折競速、扶身而行、畜力車馭手違法、違反交通信號等11項。

3.行人與乘車人違法行為

事實上，《道路交通安全法》以及相關法律規(guī)范，為行人與乘車人設置了諸多保護性制度，譬如，行人享有優(yōu)先通行權、車輛的避讓義務等。但是，不能由此而無視行人與乘車人的違法行為，并造成規(guī)制的真空地帶。正確的方式是，梳理并理清行人與乘車人違法行為的可能情形，為平等規(guī)制交通警察權的對象要素做好基礎性工作。

至于行人的違法行為，較為普遍的是違法橫穿道路，此現(xiàn)象在一定情形下曾被戲稱為“中國式過馬路”。〔16 〕不可否認，這與國人法律觀念的欠缺不無關系。事實上，我國《道路交通安全法》第62條進行了詳細規(guī)定。

最后，值得特別注意的是，交通違法行為并不僅限于行政相對人，作為交通行為參與者的交通警察，亦有交通違法行為的存在。很多情形下，交通警察權的不當行使，其危險性更大。盡管，交通警察不屬于交通警察權對象要素的范圍，但是，因其行為而引發(fā)的單位（公安機關交通管理部門）違法行為的存在，亦是應當關注的。譬如，《道路交通安全法》第30條規(guī)定，公安機關交通管理部門發(fā)現(xiàn)道路通行條件不良，危及交通安全，未及時采取安全措施。

（三）交通事故

一般認為，“交通事故，是指發(fā)生在交通工具之間、交通工具與人之間的傷害事故”。〔17 〕那么，依據(jù)該概念是否可以認為，但凡是“交通工具之間、交通工具與人之間的傷害事故”，都可以認定為交通事故呢？答案是否定的。以航運過程中船舶碰撞事故、航空器之間的碰撞事故為例。兩者的管制主體與我們通常意義上談及的交通警察是有所不同的。船舶碰撞事故是由交通運輸部航道局（海事局）內設公安機關處理，航空器之間的碰撞事故也是由交通運輸部民航總局公安機關負責查處。在此需要追問的是，同為廣義上的交通事故，為何處置的主體分屬于不同的管理機關？在理論上，基本上可以歸因于規(guī)制領域的專業(yè)性與特殊性。那么，較之上述兩類事故，筆者論及的交通警察所指向的交通事故的獨特性在哪里？

對此，《道路交通安全法》對交通事故作了釋解，“交通事故”是指車輛在道路上因過錯或者意外造成的人身傷亡或者財產損失的事件。從這一概念中可以析出交通事故的構成要素：道路、車輛、過錯或意外、損害后果。申言之，該四種要素的對于構成“交通事故”缺一不可，只有這種共同合力的作用，才可稱之為的交通警察權意義上“交通事故”。

事實上，“道路”的空間范圍并不局限于《道路交通安全法》第119條對“道路”上述三種類型的定界，在道路以外的區(qū)域發(fā)生事故，亦是存在交通警察權作用的可能。《道路交通安全法》第77條規(guī)定，車輛在道路以外通行時發(fā)生的事故，公安機關交通管理部門接到報案的參照本法有關規(guī)定辦理。

五、交通警察權的保障要素

經(jīng)驗表明，任何權力因其保障要素的存在方可稱之為權力。交通警察權亦是如此，也是需要財富后盾的支撐。只不過，支撐交通警察權實現(xiàn)的保障要素并不僅限于物質資源的保障。現(xiàn)代交通警察權有效性的達致，非物質資源的角色不可或缺，甚至可以說，在服務行政的背景下，非物質資源之于交通警察權的價值更為重要，一定程度上保證交通警察權能的真正實現(xiàn)。那么，作為交通警察權保障要素的物質性資源與非物質性資源，其具體的意涵、功效以及表現(xiàn)形式是什么呢？

（一）物質性資源

物質性的資源是指客觀存在的、能夠為人們控制和支配的物質實體和智力成果。〔18 〕傳統(tǒng)意義上，基本上以物質性資源來確保交通警察權有效性的達成，很少談及非物質性資源適用問題。這是因為，物質性保障要素，如巡邏車、勘查車、測速儀、酒精檢測儀等，是直接確保交通警察權力實現(xiàn)程度的客觀存在。并且，物質性保障要素的支配性影響，緣于其來源的主要渠道是國家稅收。按照《公路巡邏民警隊警務工作規(guī)范》第59條規(guī)定，國家以政府預算的方式通過國庫劃撥給公安機關交通管理部門，而藉此配置相應資源。

根據(jù)公安部2009年實施的《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》第26條、第27條、第29條對此有明確的規(guī)定。2011年修訂的《公路巡邏民警隊警務工作規(guī)范》第61條對此有更為全面的規(guī)定。然而，現(xiàn)實中，交通警察權的物質性資源的外延，已經(jīng)遠非現(xiàn)有規(guī)范所能涵蓋。除了由國家財政得來的物質性資源外，民眾私人的物質性設備，很大程度上為交通警察權的運用，尤其是在查處交通違法行為和交通事故處理上，發(fā)揮了積極作用。譬如，囿于已有設備功效的有限性，交通警察往往借助在超市或者銀行的電子攝像設備，獲取相應證據(jù)。又如，新近各地交通警察推崇的“違章隨手拍”，民眾提供違章圖像信息，經(jīng)交通警察認可后，而作為處罰的證據(jù)。由此可見，交通警察權的物質性資源的范圍，在現(xiàn)代社會中，得到了延伸和拓展。在此，需要明確的是，民眾配合交通警察提供證據(jù)資料，在性質上應當認定為行政助手。

此外，還有一類情形，亦非我們通常意義上所理解的交通警察權的物質性資源。按照行政征用理論，遇有緊急狀況或者突發(fā)事件，為了公共利益的需要，交通警察依循法律的規(guī)定完全可以征用道路通行者的車輛或其他財物，并于事后給予補償。其中，征用得來的車輛與其他財物，在征用期間，其使用價值為交通警察所有，將其視為交通警察權的物質性資源，是不存在問題的。當然，這需要事后交通警察給予必要的補償。可喜的是，公安部《公路巡邏民警隊警務工作規(guī)范》第9條已有相關規(guī)定。該條所言的車輛便可視為交通警察權的物質性資源，而僅限于征用決定至歸還的整個期間。不過，需要指出的是，該規(guī)范提及的“造成損失的，應當賠償”是不準確的。這是因為，按照基本法理，因合法、正當?shù)恼饔迷斐傻膿p失，應當予以補償而非賠償。

（二）非物質性資源

非物質性資源即為“軟警力”，也是軟實力 〔19 〕的一種形態(tài)。其要義在于，權力主體憑借極強的職業(yè)素質與修養(yǎng)、嫻熟的法治理念，通過溝通、協(xié)商等尊重權力對象的人格尊嚴方式，所生成并可固化的執(zhí)法形象、社會地位與潛在權威。這種非物質性資源與現(xiàn)代社會治理的關注點多聚焦于柔性行政的鋪陳與推進，有異曲同工之妙。退一步講，非物質性資源必然排斥傳統(tǒng)的執(zhí)法模式。如同羅隆基所闡釋的晚近中國的執(zhí)法樣態(tài)——“中國一班執(zhí)政者的習慣，法律條文自為法律條文” 〔20 〕——將逐步被現(xiàn)代執(zhí)法的理念所淘汰。那么，非物質性資源存在的場域以及具體的形態(tài)是什么呢？

較之交通警察權物質性資源，非物質性資源的特性多存乎于交通警察權運行的過程之中，并且關注現(xiàn)代行政理念如何踐行及對權力對象的影響。非物質性資源主要包括交通警察素質與執(zhí)法理念、執(zhí)法方式選擇、內部自制規(guī)范、交通警察形象、警民關系質量等。接下來的問題是，如何使這些非物質性資源的作用力得以發(fā)揮，并實現(xiàn)保障交通警察權運行的目的？筆者以為，非物質性資源主要藉由制度化規(guī)范加以呈現(xiàn)。這不能排除因為法律的局限性導致交通警察理念一時不能制度化的存在，畢竟，非物質性資源主要是借助于抽象文化的影響力。然而，對于當前研究者從過于抽象的視角解讀非物質性資源，〔21 〕筆者是不贊同的。這是因為，這種研究極易把非物質性資源虛置化，并且形而上的研究難以為社會實踐提供有效指導。基于此，筆者選取在現(xiàn)有制度規(guī)范中，主要從交通警察素質與內部自制、執(zhí)法方式選擇與警民關系質量兩個方面，探尋交通警察權的非物質性資源，并結合現(xiàn)代行政的基本理論，對時下非物質性資源不足之處予以補正。

首先，交通警察素質是需要通過執(zhí)法過程予以外化，在與權力對象的關系中體現(xiàn)，這直接決定了執(zhí)法者的形象并很大程度上影響交通警察權的運行效果。例如，《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》第6條至第17條“執(zhí)勤執(zhí)法用語”的規(guī)定，細化了交通警察在執(zhí)法過程時，如何文明、禮貌、規(guī)范的具體程式；第18條至24條“執(zhí)勤執(zhí)法行為舉止”的規(guī)定，明確了交通警察執(zhí)法的嚴格標準動作，并不失靈活地在服務相對人的理念下，規(guī)定“交還被核查當事人的相關證件后時應當方便當事人接取”（第22條）；此外第25條至30條對交通警察“著裝和裝備配備”進行了更為細致的規(guī)定。當然，《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》列明的對交警的素質要求，是執(zhí)法活動中最為基本的、必不可少的非物質要素。不限于此，交通警察的素質，除了體現(xiàn)在遵循《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》格式化的規(guī)定外，更多地表現(xiàn)為，在處置交通違法行為與交通事故之時，所表現(xiàn)出來的協(xié)商、溝通等人文精神。倘若將此嚴格執(zhí)行，那么交通警察形象必然會煥然一新。

除了交通警察素質的積極規(guī)定外，對違反執(zhí)法基本素質的責任機制應該更為明確。應當加強交通警察內部自制，使得其自身素質得以進一步強化。對此，《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》明確了值日警官和法制員制度（第56條）、執(zhí)法質量考評與執(zhí)法責任制（第57條）、執(zhí)勤執(zhí)法考核評價標準（第58條）等制度。

其次，執(zhí)法方式如何選擇是考驗現(xiàn)代交警執(zhí)法技藝的試金石。不可否認，較之傳統(tǒng)的行政活動，現(xiàn)代交通警察享有較大的裁量權尤其是在福利行政與給付行政的場景下，交通警察在執(zhí)法之時享有更多裁量空間。交通警察權行使之時應更多地注入合作、協(xié)商、溝通等柔性元素，通過正當程序的實施，增強權力的可接受性。誠如有學者所言：“經(jīng)過正當化過程的決定顯然更容易獲得權威性。” 〔22 〕此過程中交通警察權之權威也在潛移默化中增強。

反觀現(xiàn)有關涉交通警察之規(guī)范，除了程序性設計外，有關行政處罰、行政強制、行政許可中柔性元素的嵌入度還是有待提高的，尤其是在富有裁量空間的上述制度中，凸顯非物質資源更為必要。由此，“一方面可提升員警裁量行為的品質，另一方面可提升民眾對警察裁量行為的監(jiān)督能力”。〔23 〕

最后，需要強調的是，非物質性資源價值依歸在于警民關系的質量，因而創(chuàng)造日常溝通機制以及事后的溝通與評估，是不可或缺的。對此，《公路巡邏民警隊警務工作規(guī)范》作了相關規(guī)定。譬如，建立執(zhí)法回訪制度（第39條）、警務公開制度（第41條）、定期警營開放制度（第41條）等。藉此，營造開放的交通警察文化，不但可以查漏補缺，推進民眾意見及時反饋，而且可以增進雙方信賴，并最終營造和諧的執(zhí)法環(huán)境。