何以“內卷化”：我國警察權控制格局的審視

蔣勇

內容摘要：當前我國警察權控制呈現出控制主體單一化、控制對象個體化、控制目標寬泛化以及控制手段指標化的特征，這些特征預示著警察權控制內卷化的趨勢，從本質上說，警察權控制內卷化是警察權舊有控制模式的不斷復制和深化。警察權控制的異常正是由于警察權本身的異常引起，這種異常已經超越了法律規(guī)則的技術性范疇，而邁入一個更為廣闊的政治社會領域。唯有使警察權逐步走向公共性方能遏制警察權控制的內卷化趨勢，包括回歸公共性的警察功能、走向互補的警察與媒體關系以及具備公共性的警察法體系。

關鍵詞：警察權控制 內卷化 政治社會 公共性

一、問題與分析工具

警察權的控制是個歷久彌新的問題，在轉型社會的當下，警察權控制的法治化水平更是反映了國家治理能力與治理效果。但無論是公共媒體的曝光還是公民自身的日常感受，我國警察權的控制顯然不足以達到法治和善治的程度。從早期的陜西夫妻黃碟案，西安警察“釣魚抓嫖案”到最近的“雷洋案”以及如影隨形的刑事冤案，警察權失范問題屢屢進入公眾視野。“有法律而無秩序”成為我們考察警察權控制最大的疑惑。在對警察權失范進行解釋時，學者們大多關注于中外法律規(guī)范文本的結構性差異——法教義學視野中警務是一種法律規(guī)則。相應的，對警察權控制的研究呈現出宏大的敘事風格——立法比較研究成為一種常態(tài)。但是，龐德關于行動中的法律和書本中法律的區(qū)別，完美地闡釋了深嵌于社會生活結構中的法律。在實然和應然不同層面上的運作效果，而格蘭諾維特的嵌入性研究則重申：“行為和制度深受社會關系的限制，把它們視為相互獨立的東西是極大的錯誤。行為和制度是受到正在運行的社會關系的壓抑和控制，因此，將它們看作是彼此分離的做法是一種令人痛心的誤解。” 〔1 〕因此，僅僅囿于結構——制度的研究視角，并不能解釋一些警察權控制中的過程因素，這也使得警察權的文本比較研究缺乏本土化的移植情景。解讀警察權控制的反常現象，需要立足于中國特有國情，探究其背后的權力運行環(huán)境和運作策略。而這則需要一種新的研究方法與框架。

內卷化概念最先由人類學家蓋爾茨提出，意在描述“農業(yè)生產長期以來未曾發(fā)展，勞動生產率并未提高，只是不斷地重復簡單再生產的一種社會停滯狀態(tài)”。〔2 〕后經杜贊奇教授和黃宗智教授的發(fā)展，內卷化的研究框架被轉入到社會政治和經濟領域，意在表明政府轉型過程中，國家—社會關系模式的復制、延伸和精致化，國家—社會關系形態(tài)有量變但沒有質變，是在演進卻沒有分化……稱之為高度組織國家內的低度整合。〔3 〕內卷化的核心要義是指一種社會或政治、經濟、文化模式發(fā)展到某個階段形成一定的形式后就停滯不前，只是在內部變得越來越復雜而無法向新的、更高級的形式變遷的狀態(tài)。“無發(fā)展的增長”是內卷化的突出特征。

正如上文所述，警察權的控制并不僅僅是一種法律上的概念。從結構上看，它展現了國家對警察權約束的制度安排，而從過程上看，警察權的控制更像是一種自我演進的事件，在無數涉警事件的催化下，警察權控制在演進中形成穩(wěn)定的格局，并決定今后執(zhí)法爭議的處理結果。因此，這些可歸納的事件中的關鍵節(jié)點，才是決定警察權控制走向的核心因素。內卷化概念的學術價值正是在法教義學之外，探討警察權控制形成的宏觀機理。

二、警察權控制的內卷化趨勢

（一）控制主體單一化

就我國現行的立法與司法體制而言，人大、檢察院、法院、公安系統(tǒng)本身均在不同領域內可以依職權監(jiān)督警察權的運行。其中人大、檢察院、法院可以視為外部主體，公安系統(tǒng)可以視為內部主體。外部監(jiān)督與內部監(jiān)督各有優(yōu)劣，但通過交錯的功能嵌入，可以形成無縫的監(jiān)督格局，如立法機構通過貫徹強制處分法定原則來授權警察權能，法院通過貫徹法官保留原則來控制警察強制處分的濫用；檢察機關通過檢警一體化或者訴因制度來引導偵查工作等。而在我國的實踐中，控制主體卻越來越單一化，公安系統(tǒng)內部控制正在逐漸替代外部控制，并且在一定程度上主導了涉警事件的處理結果。控制主體單一化的趨勢從側面反映了警察權本身的強勢擴張：

第一，公安部門“立法”越來越普遍。警察權作為最具強制力的國家公權力，應當由立法機關制定其運行規(guī)則，公安系統(tǒng)只能制定指導性意見，并且不得違反上位法。但是，在警察權行使最為集中的刑事訴訟法和行政法領域，立法機關并沒有能充分制定相應的警察職權規(guī)則，而是過多地授權公安系統(tǒng)自行“立法”。由于對抽象性行政行為不能訴訟，因此，公安系統(tǒng)立法如普遍存在違反就無法糾正。而這一情形無疑使公安機關自我擴權，當然也包括對自身的控制權。〔4 〕

第二，公安機關兩權共享機構越來越普遍，警察權復合性更加明顯。兩權共享機構是指公安機關內既享有偵查權又享有行政權的機構。根據《公安機關管轄刑事案件內部分工若干問題規(guī)定》的規(guī)定，傳統(tǒng)刑事偵查部門不再單獨享有偵查權，治安部門、禁毒部門等開始管轄各自行政管理領域內的刑事案件，其中原只享有行政權的治安部門開始管轄95種刑事案件。爾后，隨著刑法修正案的出臺以及《最高人民檢察院、公安部關于公安機關管轄的刑事案立案追訴標準的規(guī)定》的頒布，治安部門所管轄的案件種類已經從初始的95種案件擴展到106種案件，治安部門偵查權的擴張顯然易見。實踐中違法與犯罪的區(qū)別很可能只是情節(jié)輕重的差異，而同一主體雙重職權的配置，就在客觀上提供了主體是選擇違法追訴還是犯罪追訴，抑或是先追訴違法再追訴犯罪的程序裁量權。因此，兩權共享機構所行使的警察權更加具有復合性，行為的法律性質也更加難以判明。而外部控制主體則是分散和單一的，這無疑為公安機關規(guī)避外部監(jiān)督提供了組織上的便利。通過隱性的警察權內部配置來規(guī)避顯性的刑事訴訟法已經引起了刑事司法程序的整體合法性危機。〔5 〕

第三，警務專業(yè)化水平普遍提高，警務秘密范圍更加寬泛。信息化社會的到來，使得原來警務工作機制發(fā)生巨大變化，情報信息主導警務正成為我國主流的警務模式。專業(yè)化的情報信息處理流程在大幅度提高警務生產力的同時，也在不斷遮蔽外部的監(jiān)督行為。例如，公安機關通過秘密偵查措施所獲取的證據基本都是靠證據轉化來提交給檢、法機關的，至于有無必要開展秘密偵查、如何開展秘密偵查外部控制主體無從知曉。新修訂的《刑事訴訟法》雖然明確了技術偵查可以用作證據，但遺憾的是具體規(guī)則仍然語焉不詳。除此之外，各種工作保密紀律更是充斥于警務工作的方方面面，律師辯護權更是只能獲悉被過濾后的“副卷”文書。而我國并沒有專門的保密認定法案，偵查中媒體自由限度也無明確法律規(guī)制，各外部控制主體囿于秘密的敏感性，均不愿主動監(jiān)督具有秘密色彩的警務活動。

第四，執(zhí)法爭議解決的單一化。同英國、美國發(fā)達的警察侵權行為救濟體系不同，我國警察執(zhí)法爭議的解決一直保留著濃厚的政治色彩。這體現在兩種情境中：一是當警察執(zhí)法爭議被輿論擴散后，上級警政機關會以組織程序、警務督察程序迅速介入執(zhí)法爭議中，然而，我國警察紀律處分程序與警務督察程序均缺乏明確的調查規(guī)則與責任認定規(guī)范，因而爭議的解決是以“定性”的面相推進。這一過程中司法只是扮演了“二傳手”的角色，甚至被完全予以排斥。二是在個案爭議中，當事人巧妙地利用信訪機制，實施“牟利性上訪”與“施壓性上訪”，從而形成對執(zhí)法爭議的法外解決方案。這也造成了基層警察執(zhí)法“合作與沖突并存的二元格局”。〔6 〕在信訪層面的互動中，當事人與警察均排斥司法審查的介入，而司法審查所依賴的證據規(guī)則與一事不再審原則蕩然無存。這兩種情境催化了執(zhí)法爭議解決的科層路徑，以上級警政機關和黨政機關為主的控制主體也成為執(zhí)法爭議解決的重要主體。

（二）控制對象個體化

在管理的實踐中，組織和個體都是控制的對象。組織為個體行為提供一套規(guī)范的工作流程或機制，而個體行為則在一定程度上作用于組織過程，并對組織管理產生一定因素的影響。從這個角度說，警察職務行為正是寓于警察組織中的個體行為。完整的警察權控制，應當包括對警察組織過程的控制。內部控制是“運用專門手段工具及方法，防范與遏制非我與損我，保護與促進自我與益我的系統(tǒng)化制度”。〔7 〕但就現狀而言，無論是法律法規(guī)還是部門規(guī)章，甚至警務政策中都極少涉及對組織過程的監(jiān)督——我國并沒有專門的警察組織法。從本質上說，對組織本身的控制，就是一種自我限權的過程，這顯然不符合公安機關的自身利益。因此，為了避免警察權缺少組織控制而可能引起的警察個體行為失控，警察權控制對象逐漸朝著個體化趨勢發(fā)展，并造就了“就案論人”的事件反應機制。所有的警察權失當行為均被歸結于警察個體的責任心和品質問題，追究當事警員責任和領導責任通常成為這些警察權失當事件的處理結果。通過對組織成員的施壓，固然可以增加基層警員的執(zhí)法審慎性，但卻回避了組織運轉過程中的機制障礙與功能衰退。從委托—代理的角度來看，“公職人員人格主體的特殊性以及機會主義本身的隱蔽性，決定了在委托代理的過程中機會主義行為產生的必然性。而且由于缺少市場機制和私人利益的顯性約束，公共組織中的機會主義行為沒有理由比私人組織少，反而有更大的生成空間”。〔8 〕因此，個體化的控制趨勢本身就充滿了“機會主義”的色彩，無法阻斷警察權失當事件的機理，警察個體行為的失范仍然會傳遞到警察職務行為上。

（三）控制目標寬泛化

就法治國家的普遍實踐而言，警察權控制的目標在于保障警察權的依憲運行，即維護憲法體制下警察權對公民基本權利干預的正當性。而我國警察權的控制顯然在目標上是更為豐富的，在合法性原則尚未得到充分貫徹的情形下，又逐漸向警察執(zhí)法倫理和警察個體私權領域滲透。警察執(zhí)法倫理主要集中在警察的執(zhí)法態(tài)度和策略上，在“人民公安為人民”的政治語境中，警察執(zhí)法態(tài)度成為警察執(zhí)法倫理的組成部分，進入了警察權控制的行列。特別是在進入社會矛盾高發(fā)期以后，為了取得政治效果、社會效果和法律效果的統(tǒng)一，公安部提出了“合法、文明、平和、理性”的執(zhí)法理念，并將警察執(zhí)法是否引起群眾投訴是否引發(fā)群體性事件作為考核地方警政的重要指標。于是，警察執(zhí)法難度大為提升，甚至出現以犧牲警察個體權益為代價來保持社會剛性穩(wěn)定的現象。而與此伴隨的，則是警察權控制也逐漸拋棄警察權運行過程而只關注警察權行使的社會后果。〔9 〕

我國警察權控制的另一大目標，則是試圖通過警察個體權利政治化來促成警察權正當性的實現。與國外通過司法審查實機制表征警察權正當性不同，我國警察個體私權經常被賦予過多的政治意義和道德意義，警察個體私權政治化成為警察權控制的另一重要目標。通過輿論塑造警察個體形象（比如放棄某些私權而完成警察任務）從而展現警察權正當性是這一控制目標的內在邏輯。誠然，警察個體私權的放棄有助于糾正社會對警察的偏見，但這一控制目標本身就認同和加強了權力人格化的管理學陷阱，將對警察權的制約寄托于警察個體私權的放棄和生活方式的自律，再次回避了警察權外部控制和組織控制的重要性。〔10 〕

我國警察權控制的目標顯然已經自成體系，合法性只是這體系中的一個要素，并且隨著我國改革進入深水區(qū)，警察組織所承擔的風險不可小覷。而在資源有限的現實條件下，警察系統(tǒng)的控制部門沒有能力“平均用力”，警察權控制的目標體系極易發(fā)生內部的權重變化。這些權重變化使得合規(guī)性重塑的目標可能受到進一步擠壓，目標繁雜的控制體系導致控制活動陷入“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的臨時性解決的漩渦，最終背離了常態(tài)化的目標管理，誘發(fā)了控制活動的失序。

（四）控制手段指標化

目標制約手段的選擇范圍，手段促成目標實現。以依憲運行為目標的警察權控制決定了警察權的控制方式以司法審查為主——特別是以訴訟中的程序性制裁為主要懲罰方式。而我國警察權控制目標的寬泛化則決定了控制手段的復雜性，在控制對象個體化的條件契合下，直接誘發(fā)了控制手段的指標化。從績效的角度看，指標是一種工作結果的數據化形式。“績效應該定義為工作的結果……是對在特定的時間內、由特定的工作職能或活動所創(chuàng)造出來的產出的記錄。”隨著管理實踐的發(fā)展，績效產出說的種種弊端已經開始浮現，“許多工作結果并不一定是個體行為所致；員工在工作中的表現不一定都與工作任務有關；過分關注結果會導致忽視重要的過程，不適當的強調結果可能會在工作要求上誤導員工”。在此基礎上，管理實踐逐漸認可了績效綜合說，即績效是產出與行為過程的綜合。而我國公安機關對于績效的理解還僅僅停留在傳統(tǒng)的績效產出說上——重在對警察執(zhí)法行為的結果進行評價，并且以警察個體績效作為衡量警察權是否有效運行的標準。“就其本質而言，這種考評方式是一種數字評價，一種缺乏價值附加功能的純粹的‘統(tǒng)計式管理體系，屬于經濟學上所說的‘計件工資合約。” 〔11 〕這一控制手段并不重視對警察執(zhí)法行為的過程監(jiān)督，而只是以業(yè)務部門反饋的各種靜態(tài)數據作為評價依據。警察權控制的效果最終也淪為了指標完成的數量多少，更何況數據的生成缺乏第三方參與，同樣很難提升警察權運行的“可見度”。“包括偵查行為在內的司法工作，與單純的市場行為存在諸多不同，它是多重價值的復合體，整個過程充滿了可變因素與特殊因素，是一個異質化程度非常高的過程。把司法活動理解為一個數學問題或者一種運動員的游戲，這樣的時代早已結束。” 〔12 〕控制手段的指標化實現了管理者和監(jiān)控者的合一，警察權的運行成為一種“計件型”業(yè)務，其重點在于“產品”的銷量而非“產品”的質量。

三、警察權控制內卷化的實質：警察權舊有控制模式的復制和精細化

上述四個特征勾勒出了我國警察權控制的整體趨勢，同時也反映了我國警察權控制的微觀機制。客觀地說，此種控制模式可以通過指標到人、典型案件處理以及相關輿論傳播等形成一種自上而下的行政控制模式，這對于短時間內解決一些突發(fā)問題卻有成效。但從長遠看，這種控制模式錯過了通過涉警事件觸發(fā)警察組織變革的機會，而逐漸呈現出黃宗智教授所描述的“過密化”景象。

自1996年第十九次全國公安工作會議提出“從嚴治警、依法治警”的指導方針以來，各種警察執(zhí)法規(guī)范性文件不斷涌出，從中央一級制定的法律法規(guī)看，主要有《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》、《行政許可法》、《治安處罰法》、《人民警察法》、《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》、《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》、《公安機關適用繼續(xù)盤問規(guī)定》、《公安機關執(zhí)法公開規(guī)定》、《行政強制法》、《公安機關人民警察盤查規(guī)范》等。〔13 〕與大量規(guī)范性文本并存的是自上而下的精細化的考評機制，在公安部頒布的《公安機關執(zhí)法質量考核評議規(guī)定》的整體框架下，以省為單位的各級公安機關不斷細化具體的執(zhí)法考評指標體系。〔14 〕公安部2009年掀起的執(zhí)法規(guī)范化建設則是將執(zhí)法規(guī)范性文件同考評機制更加緊密的進行了連接，公安系統(tǒng)自上而下的考評愈加復雜，基層公安機關不得不為了應付各種考評而疲于奔命。文本過密化與舊有警察權控制模式相輔相成，當警察權的失范現象暴露在公眾視野時，為了不至于陷入話語權上的被動，通過“文本式反思”——修訂或制訂新的執(zhí)法文本，就成為彌補警察權正當性的一種慣常手段。

于是，警察權法治化似乎呈現一片欣欣向榮的景象，警察權的正當性表征也是不言而喻的。在這樣的邏輯下，警察權運行中出現的問題似乎只能歸咎于警務人員的個體責任心或是具體法律規(guī)則還不健全，警察權的法治之路只是對法律規(guī)則不斷的修修補補而已。然而，大量的規(guī)范性文本和復雜的執(zhí)法考量機制只能成為公安機關對外宣傳或是報告工作的話語材料，這一話語材料掩飾了警察權法治化的內在困境，即警察權舊有控制模式的不斷復制和深化。一方面，《刑事訴訟法》的修改并沒有帶來整個刑事司法體制的變革，警察強制措施的司法審查仍然沒有建立；另一方面，大量的執(zhí)法規(guī)范性文本帶來的只是反映績效產出的更為全面的指標體系，再配以復雜的執(zhí)法質量考評機制。結果導向型控制模式不僅沒有改變，反而越來越深入，越來越精細化。這與黃宗智教授所描述的“過密化”不謀而合。這種警察權法治化的表面繁榮，實際上使警察權逐漸陷入了內卷化的機制中：實踐中所暴露的的問題越多，話語材料的充分應對就越重要——對執(zhí)法結果進行更為嚴格的考評能夠直接滿足話語材料的正當性——更加依賴警察個體行為的績效輸出，回避組織行為的缺陷——大量的規(guī)范性文本和復雜的執(zhí)法考量機制出現——警察權舊有控制模式不斷復制和精細化。

四、警察權控制內卷化的政治社會解讀

在上文所展示的內卷化邏輯過程中，最重要的一環(huán)莫過于在問題和對策的轉換過程中，對策的話語權被緊緊的限于警察權系統(tǒng)內部，而拒絕外部主體的檢視和組織機制的討論。從這個角度來說，警察權控制的異常正是由于警察權本身的異常引起，這種異常已經超越了法律概念的技術性范疇，而邁入一個更為廣闊的政治社會領域。

（一）壓力型體制的過分彰顯

隨著我國改革開放的深入推進，潛在的矛盾逐漸暴露并升級，犯罪率也因此一路飆升。同時伴隨著全球反恐形勢的發(fā)展，國內政治安全和社會穩(wěn)定問題也成為一個頗為棘手的議題，為了維護政府對整個社會的有效控制，壓力性體制便逐漸生成。壓力型體制是指在中國政治體系中，地方黨委、政府為了加快本地社會經濟發(fā)展、完成上級下達的各項命令任務而構建的一套把行政命令與物質利益刺激結合起來的機制組合。壓力性體制沿襲了計劃經濟時代國家剛性管理社會的組織化調控特征。在壓力性體制中，單位是承受壓力的基本單元，單位功能的充分發(fā)揮來自于其上級主管部門的命令性壓力。壓力最終解構為“某一主管部門為了實現有效的社會調控和促進社會資源總量的增生，實現對其主管領域的有序化管理和領導，完成整個國家的統(tǒng)一部署和整體計劃而采用的指標體系和評價體系”。〔15 〕而對公安機關來說，這種壓力型體制彰顯得更為強烈。在社會治安領域，公安機關是最基本也是最重要的功能單位，即使在綜合治理的背景下，公安機關仍然需要對當地治安局勢負主要責任。壓力型體制使得基層公安機關在組織目標設定上并沒有太多的自主選擇權。破案率仍然是衡量偵查工作的硬性指標，同時在綜合治理中，強調通過專項行動、破案戰(zhàn)役等運動式執(zhí)法來打擊犯罪和穩(wěn)定社會秩序仍然成為上級主管部門的慣用評價體系。而隱藏在這些指標和評價體系背后的是嚴苛的綜合治理一票否決制以及可能伴隨的人事任免調整。于是在唯上級指標是從的格局下，警察系統(tǒng)必然會排斥其他主體的介入，將警察權所暴露的問題限定在本系統(tǒng)內加以解決，從而牢牢掌握話語權，以保持警察權的權能不受減損。

（二）警察功能的維穩(wěn)化

在中國的語境中，維穩(wěn)所指涉的對象是泛指一切與社會、政治、經濟有關的秩序穩(wěn)定狀態(tài)。當前無論在政治實踐還是政治話語中，維穩(wěn)都是轉型時期執(zhí)政黨和政府治理目標的核心目標。而一國警察權之運行深受該國政治生態(tài)之影響，警察的任務、目標與職權也是由國家政治秩序的制度安排和治理目標所決定。“當代警察復雜而又自相矛盾的功能包含追求一般意義上的秩序和特定階層需要的秩序——‘開據違章停車的罰單和‘階級鎮(zhèn)壓——從警察誕生的那一刻起就打上了深深的烙印。” 〔16 〕當維穩(wěn)超越一般行政管理概念而上升到國家治理政策層面時，維穩(wěn)功能便得以向公安機關滲透。維穩(wěn)本身概念的寬泛性導致了警察職能的泛化，而泛化的警察職能在邏輯上是不需要區(qū)分公安行政權與偵查權的，在實踐中就會鼓勵警察裁量權的過度擴張，突出表現就是非警務活動過多。在很多國家行政管理事務中，都有公安機關的身影，似乎公安機關已經變成了很多國家職能活動的“強制守衛(wèi)者”。警察權在不斷擴大自身外延的同時，也在逐漸喪失著警察權的公眾認同基礎。“長此以往，政府機關效能低下，工作推諉不說，還會養(yǎng)成強權意識，利用警察強制力進行一般行政管理，漠視公民人身權利，阻礙社會的法治進程 ” 〔17 〕于是，公安機關陷入了這樣一種悖論之中：一方面，公安部要求基層公安機關執(zhí)法理性、規(guī)范、平和；另一方面，警察職能的泛化，又將大量社會矛盾直接轉嫁到基層公安機關，執(zhí)法難度和復雜度大為提升。從這個角度來說，我國警察權控制系統(tǒng)包含了額外的對效率和效度的控制因素。因此，局限于警察系統(tǒng)內部的控制模式可以調和合法性與雙效原則之間的張力，而從適應強加在警察個體身上的靈活性。

（三）話語的微觀權力：涉警話語中的“霸權獨白”

“話語并不是一個有著獨立判斷能力的中立者，其根本的權力屬性使得它對權力的歸屬即權威的確立有著明顯的傾斜。” 〔18 〕發(fā)軔于語言上的話語概念經過政治合法性的打磨，已經成為權威表達的一種重要場域。通過話語對其他潛在權力系統(tǒng)形成在符號領域內的壓倒性優(yōu)勢，便是隱藏在話語背后的權力策略。在一些重大事件中，話語背后的權力運作往往能觸發(fā)一系列重大的決策，引導公眾認知的改變。如“9·11”事件后，對世貿大樓的描述滲透著美國反恐政策的正當性辨析，從而引導公眾支持美國的反恐戰(zhàn)爭。又比如2003年的孫志剛事件，媒體的廣泛報道和三名博士生的聯名上書，觸發(fā)了政法高層對收容審查制度的審議。雖然話語并不能決定公共政策的議程設置，但卻足以將公眾目光聚集到其所指方向，進而建構一種新的話語秩序。

一般來說，話語權的主體由新聞媒體、國家機關組成。在網絡時代，公民也可以通過網絡有序參與政治，各主體的話語策略不同，話語所指向的角度和力度顯然不同。一種良好的話語秩序是一種多元化的、松散但不散漫、自由但不放任的話語秩序。上文已述，執(zhí)法規(guī)范化建設雖然如火如荼地開展，但其方法論要素及其話語形態(tài)被置于警政系統(tǒng)中，而這正是政治話語中“霸權獨白”的表現。霸權獨白是“政治權力為保衛(wèi)其權力和秩序而必然使用的強勢的話語述說形式”。〔19 〕霸權獨白通過壟斷議題的設置權，將社會事件納入體制化的解決渠道，從而維護獨白者在話語秩序中的中心地位。“社會問題從來不是自明的，因此，必須要通過一些指標、焦點事件、災害、危機、符號、反饋等來推動政府決策者對某些問題的關注。” 〔20 〕霸權獨白并非總是朝著“非善”的方向發(fā)展。在社會轉型時期，它具有穩(wěn)定話語秩序和提供政治認同的功能。但是霸權獨白的存在本身也表明了一種“大國家、小社會”的政治格局，缺乏異質主體的發(fā)聲，國家治理容易陷入路徑依賴的循環(huán)中。在警察權問題的表征過程中，這種由霸權獨白所引發(fā)的路徑依賴更為明顯。就人論案、運動式整治幾乎成了所有涉警事件的處理模型，霸權獨白的形成在一定程度上傷害了公共話語應有的開放性，從而將警察權問題限制在警察系統(tǒng)內部。霸權獨白的形成足以表明公共輿論中“獨白者”與“聽眾”的力量失衡。

第一，媒體與警察機關的同質性。媒體被認為是公共輿論的發(fā)起者之一，在一些重大事件中，不同的媒體所持之話語策略可以歸類為“批判”或“認同”兩種類型。正是在多元化的話語交鋒中，理性的同一性才能被普遍地理解。而價值中立的預設是需要以媒體的獨立性作為前提的，反觀我國現有的媒體報道方式，大多是一種對信息環(huán)境精心設計下的“獨白”分工，其話語策略或敘事方式早已成為地方當局意思表示的前置。“報喜不報憂”、“千報一律的”現象屢見不鮮，公共輿論的公共性正在逐步喪失。究其原因，是媒體的人事、經費嚴重依賴于地方當局，甚至連管理方式也都是采取科層制的官僚制形式。因此，媒體與警察機關具有同質性，正所謂“分工不分家”是最好的形容。

第二，警察機關主導媒體的話語策略。警察執(zhí)法程序的公開限度在我國是一個懸而未決的問題，媒體是以新聞挖掘為其運營之道的。但無論是《刑事訴訟法》還是相關行政法規(guī)，均未規(guī)定警察辦案究竟何時可以公開案情，公開多大范圍的案情。在實踐中，這就成為警察部門的裁量范圍。而作為支付新聞素材的代價，媒體就必須要以警察機關偏好的話語策略進行報道，否則，不僅難以獲得警察機關的合作，更有甚者會被以制造謠言等罪名追究刑事責任。而媒體由于掌握的材料有限，一般也難以進行更為深度的挖掘（當然這又與媒體的行政級別相關）。無論是從市場運營的角度，還是從風險規(guī)避的角度，大部分的媒體尤其是地方媒體總是會按照警察機關擬定的話語策略進行報道。

正是由于上述兩個因素造就了警察權問題——對策表征中的霸權獨白：“各種各樣的權力持有者和‘守門人不過是以隱蔽的控制機制替代了明顯的控制機制。” 〔21 〕如此，警察權控制仍然會進入文本反思的軌道，在文本過密化的陷阱中越陷越深，加速內卷化的形成。

五、內卷化的整飭：走向公共性的警察權

通過分析，很顯然我國警察權的控制既存在宏觀上的功能定位不清、角色混亂問題，又存在著微觀上的話語霸權機制。因此，警察權控制要擺脫內卷化的泥沼，完成法治主義的華麗轉身，不僅要在技術規(guī)則上實現基本權利干預的正當化，還要實現對警政環(huán)境、警政功能的重新塑造，實現政治社會視角下對警察權要素的重新整合。

（一）回歸公共性的警察功能

現代警察在誕生之日起就以其服務公眾的形象為社會所接受。雖然警察與政治從來不是涇渭分明，但是，過于強勢的警察部門和過于偏向性的警察裁量權會削弱警察的社會認同感。“這就意味著，正當性在某種程度上就是整個警務活動（警察任務、警察措施等）被公眾依據一定的價值規(guī)范所作出的可接受程度的判斷。因此，建立在民主、自由等基礎上的價值認同是構成警察權正當性的重要內容。” 〔22 〕當前，雖然我國面臨著復雜而嚴峻的維穩(wěn)形勢，但維穩(wěn)的制度載體是社會治安綜合治理。而社會治安綜合治理則意味著“治理主體的多元化、治理手段的多元化、治理機構的網格化和合作治理與多中心治理的萌芽”。〔23 〕良好的治理應當是通過法律的抽象的治理與執(zhí)政黨的組織化調控的完美結合。警察權的使命應當彌散于這兩者之中，而不應代替綜合治理，一味追求警察權的維穩(wěn)功能。按照通說，警察的功能可以分為“法律執(zhí)行”、“秩序維護”以及“服務提供”。其中，法律執(zhí)行是警察權最基本也是最核心的內容，具體來說，就是通過在法律授權范圍內的執(zhí)法活動和干預活動以提供社會所需要的公共安全產品。正視警察權的功能，厘清警察權在綜合治理和維穩(wěn)工作中的定位，能夠有效地遏制警察權在壓力型體制中的畸變，防止出現警察權有效率而無控制的情形。重塑警察的公共性并不意味著要削弱警察權的權能。相反，它意在為基層警員從壓力型體制中“松綁”而為警察組織戴上“緊箍咒”，在維護警察個體正當權益與制約警察權恣意性之間取得平衡。

對警察公共性的強調，自然也要求對地方警政的考核需要遵循一定的規(guī)律。當前諸多不夠合理、不夠科學的績效考評制度漠視了警察權的運行規(guī)律。以偵查工作為例，在偵查理論中，有偵查死角這一說法，即“在特定偵查認識主體、特定偵查認識時空、特定偵查認識手段等因素限制的條件下，有一些犯罪案件注定是無法破獲的”。〔24 〕這一基本規(guī)律已經上升到了偵查認識論的基礎理論之中，然而，一些破案戰(zhàn)役中的關鍵指標考核顯然沒有顧及這一偵查工作的基本規(guī)律。因此，在警察權的功能預設下，還需要進一步修正能夠適應警察權運行基本規(guī)律的績效考核方式，從而為警察權的合法、合理行使創(chuàng)造一個良好的程序環(huán)境。

（二）走向公共空間的警察與媒體關系

警察與媒體角色不同，應當各司其職。警察執(zhí)法以程序正義為底線，以服務公眾、提供公共安全產品為己任，而媒體則是挖掘新聞事件中的真實，并以新聞事實為基礎對警務工作進行適度評價。警察與媒體之間存在著既沖突又合作的關系，這種頗具矛盾性的關系才使得警察與媒體逐漸在公眾話語內創(chuàng)造出可爭辯的理性。社會公眾在這種公共空間內對警察權的控制問題達成觀念上的共識，進而影響決策者的改革。

警察與媒體關系的公共性走向也意味著警察權控制中話語權力的重置。“擁有多元的且獨立于國家之外的自組織的公民社會是民主的一個不可或缺的條件。沒有社會制約的國家權力總是危險的。” 〔25 〕媒體對于社會進步的貢獻在于能夠拋開地方化的話語立場，逐漸改變公共信息傳播中的非對稱狀態(tài)，從而奠定社會制約國家的基礎。就警察權控制而言，媒體對新聞真相的挖掘，對新聞事件的評論強化了警察權控制理念上的分歧，并通過話語交鋒來觸及這一分歧的本質，以此促成警察權控制的變革盡快提上議事日程。誠然，警察權控制究竟采取何種模式仍然依據本土化的資源，但是，對警察權問題的深度表征，可以阻礙警察權控制內卷化的邏輯鏈條。至少在話語權上，不會囿于警察系統(tǒng)的利己主義而又陷入了“文本過密化”陷阱。

從這個角度來說，媒體在話語上的獨立性是形成“第四方監(jiān)督主體”的基礎，也是客觀上制約警察權的重要力量。但是，公共性絕不等于媒體對警察執(zhí)法的任意干涉，甚至是引導警察執(zhí)法，“論證和批判是受規(guī)則支配之活動”。〔26 〕公共空間下的警察與媒體要遵守共同的話語法律秩序：一是媒體要有言說的界限。與霸權獨白相反，無責漫談是對任何權威的抵制，是反對共識、毫無意義的話語漫游。諸如，小道消息、空穴來風的黑幕都會嚴重影響公共話語的有效性，甚至會造成人身攻訐的結果。因此，媒體的事實言說、評論說理必須具有審慎性。二是媒體的失當行為應當以承擔民事責任為主。現代社會“因言獲罪”一般常見于國事犯罪，公共話語的開放性和多元化要求國家作為話語客體時保持一定的克制和容忍。追究媒體的法律責任主要因為話語客體從抽象的警察權轉向具體的警察個體，侵犯了警察個體的民事權利。因此，除了特定煽動型犯罪，媒體應當以承擔民事責任為主，由警察個體提起侵權訴訟，〔27 〕而不宜對刑法作擴大解釋，以免破壞刑法謙抑性之原則而陷入社會治理過度刑法化的路徑依賴，這也是話語獨立的先決條件。

（三）具備公共性的警察法體系

當警察權逐步回歸公共性，警察與媒體各司其職時，具備公共性的警察法體系便呼之欲出。完整的警察法體系應當包括警察組織法和警察行為法，其中，警察行為法是彌合警察行政權和警察刑事職權縫隙的黏合劑。在尊重警察行政權與偵查權需要協同運行的規(guī)律基礎之上，警察行為法可以通過完整的警察執(zhí)法行為規(guī)則、法律后果及救濟程序來繞過繁雜的權力識別程序而直接得出警察具體行為的法律性質及其后果。從而在尊重警務工作規(guī)律的基礎上，建立起警察權失范的程序制裁體系，并進一步增強外部主體對警察權的控制深度和力度。警察組織法則是針對警察權內部配置而進行的立法設計。通過警察組織法，可以有效遏制地方警政機關隨意擴充機構和人員不受監(jiān)督的現象。“這就要求警察組織的權限、警察組織的設置、變更和撤銷、警察組織的編制等方面必須有明確、具體和直接的法律依據。沒有明確的法律規(guī)定，任何機關、組織無權決定”。〔28 〕同時，健全的警察組織法還有助于塑造規(guī)范的內部控制體系，通過注入警察權運行中的相互制約因素，并將警察權失范可能帶來的負面評價實現風險共擔，從而加強了對警察權的過程控制和組織控制。而我國的警察法體系顯然過于簡單，既有的《人民警察法》更像是警察組織法和警察行為法的混合簡易版本，既缺少警察行為規(guī)則的描述，又沒有相關的證據規(guī)則。對于警察組織的規(guī)定更像是一種宣示性的口號，過于原則以至于缺乏控制功能。相反，實質性的警察權分配卻是由公安部的規(guī)章、會議決定等規(guī)范性文件所確定。〔29 〕因此，構建完整的警察法體系，通過立法來彰顯警察權設立和運行的公共性是避免警察權控制內卷化的一種重要途徑。在這方面，英國的經驗值得借鑒。作為現代警察制度的起源，英國警察在成立之初，為了避免英國普通民眾對警察暴力專政的擔憂，“現代警察之父”羅伯特·比爾在其建警原則中就提出：警察僅僅是專職的治安官，警察就是普通公眾。因此，相對應的警察權力只是來自于普通法的授權和約束。但在隨后的150年里，普通法的約束并沒有讓警察繼續(xù)遵循“警察就是普通公民”的理念，尤其是在頗為動蕩的20世紀70—80年代，警察盤查權的濫用引起了英國社會的嚴重不滿。20世紀70—80年代正是英國社會治理轉型的過程，時任英國首相撒切爾夫人所主導的新公共管理運動要求警察必須對地方治安負責，在社會變遷的過程中，英國警察權也逐漸成呈現類似內卷化特征的傾向（在對騷亂行為的調查報告中，警察盤查行為被認為是合法但欠妥當的）。面對警察自由裁量權擴張，判例法的約束已經逐漸式微。為了控制警察權的隱性擴張，1984年，英國《警察與刑事證據法》便應運而生，通過制定法詳細規(guī)定警察盤查的程序要件及其證據規(guī)則，警察盤查行為無需再進行判斷其是屬于偵查權還是行政權，而直接與非法證據排除規(guī)則相聯系。隨后，1994年《刑事司法與公共秩序法》、2000年《偵查權規(guī)制法》、《2002年警察改革法》等法律陸續(xù)通過，警察權的權能范疇被顯性化，以警察投訴局為代表的警察投訴體制與內部調查程序也日趨完善。

余論：警政組織、警政環(huán)境與警察法的“三重奏”

如上文所述，警察權控制的演進過程存在著三種基本力量，這就是警政組織、警政環(huán)境與警察法體系。三種力量分別作用于不同場域卻又或直接或間接地影響到了警察具體的執(zhí)法形態(tài)。警政組織的運轉以警政資源為基本動力，而警政資源的分配則反映出了事權與財權的平衡、中央和地方的關系。因此，警政組織對待警察法體系之立場如同足球比賽的俱樂部對待比賽的規(guī)則一樣，雖然接受其束縛，但卻存在合理利用的空間，獲得有效的資源配給乃是警政組織存在的先決條件。因此，警政組織的功能、使命與警察法體系的價值并不總是重合的，在個案中有分道揚鑣之可能。警政環(huán)境是一個開放性場域，是國家—社會互動的綜合實體，也是哈貝馬斯所認為的政治合法性的主要源泉。一般認為，政治合法性包含了“價值系統(tǒng)、法律規(guī)則與民意認同”其對應了政治運行的“神圣性、權威性與有效性”。〔30 〕警政環(huán)境的輿論場爭奪反映了國家政治合法性的部分缺損與自我修復機制。由于我國警政系統(tǒng)的功能并不及于危害防止和犯罪偵查，因而，警政系統(tǒng)邁入了更廣闊的政治合法性場域，包攬了不應有之政治社會化任務，雖然一定程度上獲得了資源分配的優(yōu)益地位，但卻陷入了政治合法性的拉鋸戰(zhàn)中，從偵查公開、到選擇性執(zhí)法再到警察武力使用，警察權運行的任何一個節(jié)點都成為政治合法性的論戰(zhàn)焦點，這在客觀上惡化了警政環(huán)境，并傷害到了個體的警察執(zhí)法權威。警察法體系既搭建了憲法公民基本權利到部門法之路徑，也成為輸出警察執(zhí)法權威的制度資源。然而，警察法體系本身是否具有影響警政資源分配、塑造警政環(huán)境的能力，成為警察法體系功能預設的不可回避的問題。