論21世紀海上絲綢之路建設與國際海洋法律秩序的變革

楊澤偉

內容摘要：以《聯合國海洋法公約》為核心的國際海洋法律秩序，在歷史性權利、島嶼與巖礁制度等方面存在嚴重缺陷。21世紀海上絲綢之路建設為中國參與國際海洋法律秩序的變革提供了重大的戰略機遇。國際海洋法律秩序的變革將為21世紀海上絲綢之路建設提供充分的國際法律保障，國際海洋法律秩序的變革是實施中國海洋強國戰略的現實需要。在21世紀海上絲綢之路建設過程中，我們可以通過召開審議《公約》會議或訂立專門的補充協定以及主導區域內海洋管理合作法律制度的構建等方式推動國際海洋法律秩序的變革。

關鍵詞：21世紀海上絲綢之路建設 國際海洋法律秩序 《聯合國海洋法公約》

2013年10月，中國國家主席習近平在訪問東盟國家期間提出了共建21世紀海上絲綢之路的重大倡議，得到了國際社會的高度關注。21世紀海上絲綢之路重點方向是“從中國沿海港口過南海到印度洋，延伸至歐洲，從中國沿海港口過南海到南太平洋”；其框架思路為“海上以重點港口為節點，共同建設通暢安全高效的運輸大通道”；合其作的主要內容是實現“政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通”。〔1 〕可見，21世紀海上絲綢之路建設與國際海洋法律秩序密切相關。換言之，國際海洋法律秩序的變革既是21世紀海上絲綢之路建設的需要，也有利于維護中國的國家利益。因此，分析當代國際海洋法律秩序的缺陷，探討在21世紀海上絲綢之路建設過程中如何推動國際海洋法律秩序的變革，無疑具有重要的理論價值和現實意義。

一、國際海洋法律秩序的建立及其缺陷

（一）國際海洋法律秩序的建立

建立國際海洋法律秩序的嘗試，始于1930年海牙國際法編纂會議。〔2 〕然而，這次會議的成果極其有限，僅就領海的地位問題達成一致，而在領海寬度問題上存在很大的分歧，同時毗連區問題也沒有解決。〔3 〕第二次世界大戰以后，在聯合國的主持下，開始了海洋法的正式編纂。1958年第一次海洋法會議制定并通過了四個公約，即《領海與毗連區公約》、《公海公約》、《捕魚和養護公海生物資源公約》以及《大陸架公約》，從而加快了國際海洋法律秩序的建立。

1982年第三次海洋法會議簽署的《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）對海洋法領域的幾乎所有問題都作了規定，涉及12海里領海寬度、200海里專屬經濟區、海峽通行權利、大陸架的界限、國際海底的勘探和開發制度以及海洋環境保護、海洋科學研究等。《公約》是當代國際外交的一個突出成就，是一個比以往國際條約更廣泛的多邊條約。它體現了世界各國特別是廣大發展中國家的共同愿望，是當代國際社會關于海洋權益和海洋秩序的基本文件。它確立了人類利用海洋和管理海洋的基本法律框架，標志著當代國際海洋秩序的建立，被譽為“海洋憲章”。〔4 〕以《公約》為核心的當代國際海洋法律秩序，“對于維護和平、正義和全世界人民的進步”具有重要的歷史意義，有利于“國際交通和促進海洋的和平用途，海洋資源的公平而有效的利用，海洋生物資源的養護以及研究、保護和保全海洋環境”。〔5 〕

（二）國際海洋法律秩序的缺陷

《公約》是第三次聯合國海洋法會議歷經九年艱苦談判，經過不同利益集團之間的斗爭和妥協所取得的結果；它基本上滿足了各方的關切，體現了世界各國的共同愿望。〔6 〕然而，作為調和、折中的產物，以《公約》為核心的當代國際海洋法律秩序存在以下幾個方面的缺陷：

1.缺乏明確界定，留下“法律真空”，如歷史性權利、島嶼與巖礁等

（1）歷史性權利。《公約》涉及歷史性權利的條款主要有第10條、第15條和第298條。其中，第10條“海灣”第6款規定：“上述規定不適用于所謂‘歷史性海灣，也不適用于采用第7條所規定的直線基線法的任何情形。”第15條“海岸相向或相鄰國家間領海界限的劃定”指出：“如果兩國海岸彼此相向或相鄰，兩國中任何一國在彼此沒有相反協議的情形下，均無權將其領海伸延至一條其每一點都同測算兩國中每一國領海寬度的基線上最近各點距離相等的中間線以外。但如因歷史性所有權或其他特殊情況而有必要按照與上述規定不同的方法劃定兩國領海的界限，則不適用上述規定。”《公約》第15部分第298條第1款（a）（1）的內容為：“關于劃定海洋邊界的第15、第74和第83條在解釋或適用上的爭端，或涉及歷史性海灣或所有權的爭端，但如這種爭端發生于本公約生效之后，經爭端各方談判仍未能在合理期間所達成協議，則作出聲明的國家，經爭端任何一方請求，應同意將該事項提交附件Ⅴ第2節所規定的調解；此外，任何爭端如果必然涉及同時審議與大陸或島嶼陸地領土的主權或其他權利有關的任何尚未解決的爭端，則不應提交這一程序。”從上述有關條款的規定可以看出，《公約》并沒有明確界定什么是“歷史性海灣”、“歷史性水域”或“歷史性權利”。不過，有學者認為，歷史性權利一般包含以下構成要素：沿海國在相當長的時間里一直在該海域行使國家權力、其他國家對沿海國的這種權利予以默認、該海域對沿海國的國家利益至關重要等。〔7 〕歷史性權利主張實質上就是沿海國為了構建一個例外規則，而這個規則不同于按照幾何學和地理學來確立國家管轄海域的標準。目前雖然歷史性權利的法理依據還存在較大爭議，但是不少國家都已提出了歷史性權利的主張，〔8 〕一些國際司法實踐也肯定了歷史性水域的存在。因此，進一步明確歷史性權利的內涵、填補《公約》的漏洞，就顯得尤為重要。

（2）島嶼與巖礁。《公約》第121條雖然對“島嶼制度”專門作了規定，但是這一條款既沒有對“島嶼”、“巖礁”作出明確的界定，也沒有對“維持人類居住或其本身的經濟生活”規定具體的標準，因而造成理論上和實踐中的諸多分歧。從理論方面來看，學者們對《公約》第121條有不同的解釋。例如，戴克、布魯克斯和伊利等認為，《公約》第121條應按照《維也納條約法公約》第31條“依照其用語按上下文并參照條約的目的及宗旨所具有的通常意義善意解釋”，因此不能維持常住50人以上生活的小巖礁，就不能主張其專屬經濟區或大陸架，否則就與《公約》宗旨不符。〔9 〕而查尼主張對《公約》第121條作寬泛的解釋，并認為巖礁是島嶼的一種，只要證明巖礁“能維持人類居住”或者“能維持其本身的經濟生活”，兩者居其一就可以主張其專屬經濟區或大陸架。〔10 〕就國際實踐來說，中國和韓國先后對日本涉及“沖之鳥礁”部分的劃界案提出外交照會，認為“沖之鳥礁”屬于《公約》第121條第3款所規定的巖礁，不具有島嶼的法律地位，不具備主張專屬經濟區和大陸架的權利基礎，更不可能主張200海里外大陸架。〔11 〕總之，《公約》第121條的模糊性以及缺乏對該條的權威解釋，導致了各國有關實踐的不一致。特別是一些國家向大陸架界限委員會提交的劃界案，更加劇了對《公約》第121條的解釋和適用的復雜性。因此，如何界定“島嶼”與“巖礁”，如何制定“維持人類居住或其本身的經濟生活”的標準，不但涉及《公約》的完善與發展，而且與包括南海在內的海域劃界和島嶼主權爭端的解決密切相關。正如有學者所指出的：“解決南海爭議的一個關鍵步驟，是決定在西沙和南沙地區的小島是否可以擁有超過12海里領海的要求，如果回答是肯定的，那么有多少小島可擁有如此要求。《公約》對此無明確的規定，法學家也看法不一。” 〔12 〕

2.有關規定模糊，造成較大爭議，如專屬經濟區的軍事活動、海岸相向或相鄰國家間海域的劃界問題等

（1）專屬經濟區的軍事活動問題。《公約》第5部分專門規定了“專屬經濟區”制度。然而，《公約》僅僅采用列舉的方式規定沿海國和其他國家在專屬經濟區的權利和義務，不可能窮盡所有活動。因此，隨著國際關系的發展變化，《公約》在這方面的缺陷日益明顯。

第一，對在其他國家的專屬經濟區進行軍事活動有爭議。《公約》第58條第1款規定：“在專屬經濟區內，所有國家，不論為沿海國或內陸國，在本公約有關規定的限制下，享有第87條所指的航行和飛越的自由，鋪設海底電纜和管道的自由，以及與這些自由有關的海洋其他國際合法用途，諸如同船舶和飛機的操作及海底電纜和管道的使用有關的并符合本公約其他規定的那些用途。”然而，這一條款并沒有明確指出“自由”與“限制”究竟是什么，“國際合法用途”到底包括哪些用途。因此，一國在其他國家專屬經濟區進行軍事活動導致爭議甚至沖突的情況時有發生。

第二，“和平利用”、“和平目的”未明確。雖然包括第5部分在內、《公約》多處存在關于“和平”的規定，但是不同國家對“和平利用”、“和平目的”的理解也不一樣。例如，有的國家把“和平利用”理解為禁止一切軍事活動；有的國家則將“和平利用”看作禁止一切具有侵略目的的軍事活動，而不禁止其他軍事活動等。〔13 〕

第三，“適當顧及”的確切含義不清晰。《公約》第56條第2款規定：“沿海國在專屬經濟區內根據本公約行使其權利和履行其義務時，應適當顧及其他國家的權利和義務，并應以符合本公約規定的方式行事。”《公約》第58條第3款也指出：“各國在專屬經濟區內根據本公約行使其權利和履行其義務時，應適當顧及沿海國的權利和義務，并應遵守沿海國按照本公約的規定和其他國際法規則所制定的與本部分不相抵觸的法律和規章。”然而，怎樣才是“適當顧及”？《公約》沒有明確標準，因而存在較大的伸縮性。

第四，解決沖突的規定過于原則。例如，《公約》第59條“解決關于專屬經濟區內權利和管轄權的歸屬的沖突的基礎”，只對解決他國與沿海國在專屬經濟區內發生的沖突作了如下原則性規定：“在本公約未將在專屬經濟區內的權利或管轄權歸屬于沿海國或其他國家、而沿海國和任何其他一國或數國之間的利益發生沖突的情形下，這種沖突應在公平的基礎上參照一切有關情況，考慮到所涉利益分別對有關各方和整個國際社會的重要性，加以解決。”

總之，在其他國家的專屬經濟區進行軍事活動問題是《公約》最有爭議的問題之一。原因就在于，《公約》的相關規定不明確，各國對此有不同的解釋。例如，1988年巴西批準《公約》時就聲明，沒有該國的同意，其他國家無權在巴西的專屬經濟區內進行軍事活動。而意大利于1995年批準《公約》時，表達了相反的立場。〔14 〕

（2）海岸相向或相鄰國家間海域的劃界問題。《公約》第74條規定了“海岸相向或相鄰國家專屬經濟區界限的劃定”問題：“海岸相向或相鄰國家間專屬經濟區的界限，應在國際法院規約第38條所指國際法的基礎上以協議劃定，以便得到公平解決……在達成第1款規定的協議以前，有關各國應基于諒解和合作的精神，盡一切努力作出實際性的臨時安排，并在此過渡期間內，不危害或阻礙最后協議的達成。這種安排應不妨害最后界限的劃定。”《公約》第83條也以相似的措辭規定了“海岸相向或相鄰國家大陸架界限的劃定”問題。

從上述條款的規定可以看出，《公約》關于海岸相向或相鄰國家間海域劃界原則的規定，十分籠統、含糊。它一方面為各國對《公約》第74條和第83條的靈活解釋留下了很大的空間，另一方面也導致各國在海域劃界原則適用上產生了巨大分歧、進而引發了國家的矛盾和沖突。事實上，在第三次聯合國海洋法會議上，關于海岸相向或相鄰國家間大陸架的劃界原則是爭論最激烈的問題之一。在會上有兩種截然相反的觀點：一種觀點是以1958年《大陸架公約》為依據的、認為應以中間線或等距離線作為劃界原則；另一種觀點則是以“北海大陸架案”為依據的，主張應該按照公平原則來劃定疆界。〔15 〕在上述兩種不同意見相對立的情形下，《公約》只作了上述原則性的規定，實際上并沒有解決上述兩種觀點的對立。

3.有關條款規定過于嚴格，影響其適用，對如海盜行為的定義

《公約》第100-111條的規定涉及海盜問題。然而，《公約》第101條對“海盜行為的定義”過于嚴格，嚴重影響了打擊海盜的有效性。〔16 〕

《公約》第101條規定：“下列行為中的任何行為構成海盜行為：（a）私人船舶或私人飛機的船員、機組成員或乘客為私人目的，對下列對象所從事的任何非法的暴力或扣留行為，或任何掠奪行為：在公海上對另一船舶或飛機，或對另一船舶或飛機上的人或財物；在任何國家管轄范圍以外的地方對船舶、飛機、人或財物；（b）明知船舶或飛機成為海盜船舶或飛機的事實，而自愿參加其活動的任何行為；（c）教唆或故意便利（a）或（b）項所述行為的任何行為。”從這一條的規定可以看出，海盜的定義主要包括以下四個要素：非法的暴力、扣留或掠奪行為；為私人目的；兩艘船舶或飛機；在公海上。很明顯，這四個要素都過于狹窄。

第一，非法的暴力、扣留或掠奪行為。近些年來出現了眾多偷竊船員財物、船舶設備以及船舶本身的行為，〔17 〕這些行為很可能是在沒有被船員發現或只是以暴力相威脅的情況下實施的，因而不構成“非法的暴力、扣留或掠奪行為”。

第二，為私人目的。近些年來，海上恐怖主義活動日益猖獗。例如，1985年巴勒斯坦自由陣線成員劫持了意大利游輪“勞倫號”，要求以色列釋放被關押的巴勒斯坦人。2000年“基地”組織用“快艇炸彈”襲擊了停靠在也門亞丁港的美國“科爾號”導彈驅逐艦。〔18 〕2004年菲律賓穆斯林極端組織阿布沙耶夫武裝在馬尼拉灣用炸彈襲擊了超級渡輪Suferferry 14，造成116人喪生。〔19 〕然而，上述海上恐怖主義活動并不是為了私人目的，而是為了實現政治意圖或達到公共目的。

第三，兩艘船舶或飛機。這一要素體現了傳統意義上對海盜行為界定的要求——一艘船舶上的歹徒對另一艘船舶實施任意的搶奪行為。因此，它就把發生在同一艘船舶上的劫持行為或其他恐怖主義行為排除在海盜行為之外。

第四，在公海上。這一要素主要源自《哈佛草案》和《公海公約》的有關規定。〔20 〕當時公海的范圍較大。〔21 〕因此，這一要素就把發生在專屬經濟區的非法暴力行為排除在海盜行為之外。另外，它也削弱了各國基于《公約》第100條規定的“合作制止海盜行為的義務”。根據《公約》第100條的規定，各國對發生在其領海或專屬經濟區的海盜行為，毋需承擔義務。〔22 〕

此外，《公約》還在“直線基線” 〔23 〕、“軍艦通過他國領海” 〔24 〕、“大陸架的外部界限” 〔25 〕、“用于國際航行的海峽”、“海上航行與交通安全”、“國際海底開發制度”以及“水下文化遺產保護” 〔26 〕等方面存在諸多不足。

二、21世紀海上絲綢之路建設為中國參與國際海洋法律秩序的

變革提供了重大的戰略機遇

國際海洋法律秩序的變革既是21世紀海上絲綢之路建設的需要，也有利于維護中國的國家利益。

（一）國際海洋法律秩序的變革將為21世紀海上絲綢之路建設提供充分的國際法律保障

21世紀海上絲綢之路建設是中國為適應新時期經濟全球化的發展趨勢、以推進更高水平的對外開放而提出的。然而，“一帶一路”倡議涵蓋了沿線65個國家、近44億人口，不同國家間要素稟賦各異、發展水平不一。因此，為了實現沿線國家互利共贏、共同發展，積極推動國際海洋法律秩序的變革，在國際海洋法律秩序的變革中注入更多的中國元素就顯得尤為重要。在21世紀海上絲綢之路建設的過程中，要想推進港口合作建設、打擊海盜、保障海上運輸通道的安全，實現設施聯通、貿易暢通，就必須加強與沿線國家在國際海洋法治領域的交流、協商與合作，參與引領國際海洋法律秩序的變革，彌補國際海洋法律秩序的缺陷，推動國際海洋法律秩序的完善。這不僅能更好地為中國和沿線國家創造互利共贏的機會，使各國真正成為21世紀海上絲綢之路建設倡議的受益者，而且還能真正實現中國從國際海洋法律秩序的“接受者”、“追隨者”向“引領者”的轉變。

（二）國際海洋法律秩序的變革是實施中國海洋強國戰略的現實需要

中國建設海洋強國戰略目標是根據2012年黨的十八大報告提出的，其明確指出中國應“提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，保護海洋生態環境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國”。〔27 〕然而，長期以來中國海洋意識淡薄、海洋資源開發能力落后，加上在國際海洋法律秩序方面話語權的缺失和不足，導致了中國與周邊國家眾多海洋問題的積累和惡化。因此，積極參與國際規則的制定、推動國際海洋法律秩序的變革，在一定程度上能有效地促進中國海洋強國戰略的實施。

（三）國際海洋法律秩序的變革需要中國智慧

中國是聯合國安理會五大常任理事國之一，在2010年又成為世界第二大經濟體。因此，中國在國際社會中發揮著越來越重要的作用，“中國聲音”、“中國智慧”也越來越為國際社會所認可。誠如習近平總書記所指出的：“中國愿意以開放包容心態加強同外界對話和溝通，虛心傾聽世界的聲音……也期待外界能夠更多以客觀、歷史、多維的眼光觀察中國，真正認識一個全面、真實、立體的中國……我們將從世界和平與發展的大義出發，貢獻處理當代國際關系的中國智慧，貢獻完善全球治理的中國方案，為人類社會應對21世紀的各種挑戰作出自己的貢獻。” 〔28 〕更為重要的是，一些國家利用所謂的“國際規則”給予中國道義上的碾壓。〔29 〕例如，近年來一些國家對中國“九段線”的法律地位和法律依據不斷地提出質疑。〔30 〕2011年7月時任美國國務卿希拉里在東盟地區論壇安全政策會議上聲稱：“我們也呼吁各方用符合國際法的表述方式，來明確自己對南中國海提出的主張；對南中國海海域提出的訴求，應該完全出于針對地形地貌的合法訴求。” 〔31 〕因此，中國積極參與海洋法律規則的制定和推動國際海洋法律秩序的調整與變革，既是中國化解“規則壓力”的有效選擇，又能推動國際海洋法律秩序朝著更加公正合理的方向發展。

三、如何在21世紀海上絲綢之路建設過程中推動國際海洋法律秩序的變革

21世紀海上絲綢之路建設需要國際海洋法律制度和國內法包括涉海法律制度的保障。同時，因為《公約》在國際海洋法律秩序中處于憲法地位，所以針對國際海洋法律秩序的變革，我們不可能另起爐灶，以全新的方式解決海洋問題；相反，我們應當根據現有的國際法規則，在必要的情況下修改《公約》，在適當的情況下發展《公約》。〔32 〕因此，在21世紀海上絲綢之路建設過程中，我們可以從以下三個方面入手推動國際海洋法律秩序的變革：

（一）國際層面：倡議召開審議《公約》會議或訂立專門的補充協定

1.倡議召開審議《公約》會議

《公約》既沒有成立正式的機構對《公約》的有關條款作出權威的解釋，也沒有設立組織機關對締約國履行《公約》的義務進行審查和監督。聯合國大會關于“海洋和海洋法”議題的年度審議會議，也主要依靠聯合國秘書長的報告和“臨時海洋和海洋法非正式協商程序”的建議。況且，聯合國大會的年度審議會議只是偶爾關注各國海洋政策和《公約》的發展問題。

而《公約》第312條第1款規定：“自本公約生效之日起十年期間屆滿后，締約國可給聯合國秘書長書面通知，對本公約提出不涉及‘區域內活動的具體修正案，并要求召開會議審議這種提出的修正案。秘書長應將這種通知分送所有締約國。如果在分送通知之日起12個月以內，有不少于半數的締約國作出的答復贊成這一要求，秘書長應召開會議。”《公約》第313條“以簡化程序進行修正”進一步指出：“締約國可給聯合國秘書長書面通知，提議將本公約的修正案不經召開會議，以本條規定的簡化程序予以通過，但關于‘區域內活動的修正案除外。秘書長應將通知分送所有締約國。”因此，按照《公約》上述規定召開審議《公約》的會議，以完善《公約》的相關內容，無疑具有重要的意義。正如有學者所指出的，召開審議《公約》會議、建立類似與其他國際公約的審議機制，必將有利于實現《公約》的宗旨與目的，并將有助于進一步推動《公約》的發展。〔33 〕

2.訂立專門的補充協定

自《公約》簽署以來，國際社會已經就《公約》中的某些缺陷制定了“專門的補充協定”，以彌補《公約》的不足。例如，《公約》第11部分“區域”中的開發制度是海洋法的新問題，廣大發展中國家和發達國家對此有重大的立場各異和利益分歧。因此，1994年7月由美國、英國、法國、德國等發達國家共同參與，聯合國大會制定并通過了《關于執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉第11部分的協定》，對《海洋法公約》第11部分作了根本性的修改。這一協定的訂立，實質上構成了對國際海洋法中國際海底區域制度的新發展。〔34 〕

又如，為了確保跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的長期養護和可持續利用，1995年8月在聯合國的主持下，召開了跨界魚類種群和高度洄游魚類種群會議，并通過了《執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規定的協定》。該協定對《公約》中的傳統公海原則作了一定修改，強化了捕魚國在養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群方面與沿海國進行合作的義務，導致出現了許多區域魚類組織，捕魚自由受到限制。〔35 〕

此外，國際海底管理局分別于2000年、2010年和2012年通過的《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》 〔36 〕、《“區域”內多金屬硫化物探礦和勘探規章》 〔37 〕和《“區域”內富鈷鐵錳結殼探礦和勘探規章》 〔38 〕，分別從用語和范圍、探礦、勘探計劃申請、勘探合同、保護和保全海洋環境、機密性等方面都作了較為詳細的規定，從而進一步完善了《公約》的相關內容。

3.用擴大解釋的方法對《公約》進行事實上的修正

眾所周知，《聯合國憲章》對憲章本身如何進行解釋的問題也未作任何規定。因此，在聯合國的實踐中，聯合國的機關和會員國通過對憲章條款擴大解釋的方式，達到了對《聯合國憲章》進行“事實上修正” 〔39 〕的目的。

同樣，《公約》也可采用這種方式進行修正。例如，有關國家向大陸架界限委員會提交劃界案問題，按照《公約》附件2第4條的規定，沿海國主張200海里外大陸架，應在《公約》對該國生效后十年內，向大陸架界限委員會提出這種界限的詳情以及相應的科學和技術支持資料。然而，因為該問題的復雜性，所以到2001年年初還沒有任何國家向大陸架界限委員會提交劃界案。〔40 〕因此，2001年5月《公約》第11次締約國會議決定，“對于公約在1999年5月13日以前開始對其生效的締約國的諒解是，公約附件2第4條所述十年期間應從1999年5月13日起算”。另外，2008年6月《公約》第18次締約國會議又決定，沿海國滿足向大陸架界限委員會提交劃界案的“期限要求的方式，可以是向秘書長送交一份初步資料，其中載有有關200海里以外大陸架外部界限的指示性資料，并說明根據公約第76條的要求以及《大陸架界限委員會議事規則》和《大陸架界限委員會科學和技術準則》編制劃界案情況和打算提交劃界案的日期”。〔41 〕可見，《公約》締約國會議的上述決定，其實是對《公約》附件有關規定的一種擴大解釋，并起到了對《公約》進行事實上的修正的作用。

由上可見，在21世紀海上絲綢之路建設的過程中，我們可以通過倡導“召開審議《公約》會議或訂立專門的補充協定”的方式，彌補《公約》在“歷史性權利”、“島嶼與巖礁制度”、“群島制度”、“專屬經濟區的軍事活動問題”等方面的缺陷，從而推動國際海洋法律秩序的完善。

（二）區域層面：締結區域性協定、主導區域內海洋管理合作法律制度的構建

近年來中國涉海問題不斷升溫，特別是南海問題成為了國際社會關注的熱點問題之一。雖然“21世紀海上絲綢之路重點方向是從中國沿海港口過南海到印度洋，延伸至歐洲；從中國沿海港口過南海到南太平洋”；〔42 〕但是南海是21世紀海上絲綢之路的前沿陣地和必經之路，南海爭端之復雜化將是21世紀海上絲綢之路建設的長期阻礙因素。〔43 〕因此，在21世紀海上絲綢之路建設的過程中，推動國際海洋法律秩序的變革，掌控海洋話語權，就顯得尤為迫切。

1.締結區域性協定

如前所述，《公約》對有關海盜行為的規定過于狹窄。然而，在東南亞海上搶劫案件基本上發生在領海范圍內，尤其是在印度尼西亞和菲律賓，搶劫案件大部分發生在其管轄的群島水域內。〔44 〕這就意味著大部分案件，并不適用于《公約》對海盜行為的界定。為此，2004年11月亞洲16個國家（包括東盟十國以及中國、日本、韓國、印度、斯里蘭卡和孟加拉國等六國）在日本東京締結了《亞洲打擊海盜及武裝搶劫船只的地區合作協定》（簡稱《亞洲協定》）。《亞洲協定》第l條第2款專門對“武裝搶劫船舶”進行了界定，使該協定既適用于發生在公海或專屬經濟區的海盜罪行，又適用于發生在領海、群島水域、用于國際航行的海峽海域的“武裝搶劫犯罪”，從而填補了《公約》規定的不足。〔45 〕可見，通過這種締結區域性協定的方式，既可以推動國際海洋法律秩序的完善，也可以為21世紀海上絲綢之路建設中的“設施聯通、貿易暢通”提供法律保障。

2.主導或倡導區域內海洋管理合作法律制度的構建

例如，2012年中國國家海洋局頒布實施了《南海及其周邊海洋合作框架計劃（2011-2015年）》。該《框架計劃》的宗旨是以和平發展、合作共贏為主題，加強我國和南海及周邊國家之間的政策對話和人員交流，深化在海洋科學研究，海洋生態環境保護，應對氣候變化和海洋防災減，以及海洋產業和藍色經濟等領域的務實合作。該《框架計劃》得到了南海及周邊國家的積極響應，提高了中國在該地區的影響力，促進了海洋合作伙伴關系，拓展了海洋事業的發展空間。〔46 〕

因此，與東盟國家一起構建南海共同巡航和漁業管理合作制度，不但能夠實現區域內海洋秩序的協同維護以及區域海洋資源利益的共享，而且能夠增強中國的海洋話語權，并有利于緩解區域內海洋爭端問題的升級，從而推動亞洲海洋合作伙伴關系的建立和海洋爭端的和平解決。

（三）國內層面：完善國內法包括涉海法律制度

鑒于國際法治和國內法治是一種相互滲透、相互作用的關系，2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了“法治中國”的概念，進一步把“法治中國”作為法治建設的目標。〔47 〕因此，完善國內法包括涉海法律制度是推動國際海洋法律秩序變革的重要組成部分。中華人民共和國成立以來，特別是進入80年代后，中國制定、頒布了一系列有關領海、專屬經濟區、大陸架、海峽、港口管理、船舶管理、防止海洋污染和保護水產資源等方面的法令、條例、規定和規則。〔48 〕然而，中國海洋法律制度還存在諸多缺失，如《海洋基本法》尚未出臺、南沙群島的領海基線沒有公布等。因此，完善中國涉海法律制度、進一步明確中國的具體海洋權利主張，既是21世紀海上絲綢之路建設的需要，也是國際海洋法律秩序變革的重要步驟。值得注意的是，2016年2月第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議審議通過了《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法》，該法的頒布實施對完善中國海洋法律體系、提升海洋法治水平具有重大意義。

結〓〓語

（一）國際海洋法律秩序的變革是一個漸進的過程

如前所述，以《公約》為核心的現代國際海洋法律秩序，是國際社會各種力量妥協折中的產物。因此，《公約》的一些規定過于原則和抽象及其部分條款內容存在缺陷和模糊的現象，其實都是無奈的選擇。〔49 〕然而，《公約》作為時代的產物，自從簽署30多年來，“一直處于發展過程中”，〔50 〕如國際海底開發制度、大陸架制度和公海漁業保護制度等。這種發展既彌補了《公約》自身的缺陷，也滿足了國際社會的現實需要。不過，由于國際社會有關各方在海洋問題上的利益和關切不盡相同，國家間的政治博弈異常復雜，因而《公約》的發展演進較為緩慢。可以預見，在21世紀海上絲綢之路建設的過程中，國際海洋法律秩序的變革也不會一蹴而就。

（二）樹立并落實命運共同體的觀念既是21世紀海上絲綢之路建設的前提，也是實現國際海洋法律秩序變革的重要手段

建設21世紀海上絲綢之路倡議秉持的是一種“互利共贏”的共建原則，在追求自身利益時兼顧他方利益，在尋求自身發展時促進共同發展。因此，樹立并落實這種命運共同體的觀念，至關重要。一方面，伴隨著21世紀海上絲綢之路建設的逐步推進，以“五通”為核心的沿線各國的全面交往日益密切，區域大合作格局正在形成，因而與21世紀海上絲綢之路建設有關的國際規則的制定、特別是國際海洋法律秩序的變革問題，成為21世紀海上絲綢之路沿線國家的切身關切；另一方面，如何在提出“中國方案”、體現“中國智慧”的過程中，與21世紀海上絲綢之路沿線國家達成廣泛共識、滿足各方利益需求，也是落實命運共同體的觀念的重要一環。誠如中國政府代表在2009年第64屆聯大全會上所指出的：“海洋……各議題彼此密切相連，只有各國和有關國際機構加強協調與合作，才能有效維護《公約》的完整性，合理平衡各方利益，共同應對海洋利用和海洋保護中遇到的各種挑戰。” 〔51 〕

（三）吸取中國在參與國際規則制定中的經驗與教訓、積極構建中國在海洋法律秩序變革中的話語權

從某種意義上講，21世紀海上絲綢之路建設倡議的提出，標志著中國逐漸從國際規則的被動“接受者”向國際規則的積極“制定者” 〔52 〕的轉變。然而，中國參與國際規則的制定還存在不少困境。一方面，中國自身定位的障礙。雖然中國已經成為全球治理不可或缺的重要力量，對國際規則的制定和演變發揮著日益重要的作用，但是中國既是“全球第二大經濟體”，也是“最大的發展中國家”，同時還是“崛起中的大國”以及“新興經濟體”等，導致中國在國際規則的制定過程中難以協調與其他國家的利益。另一方面，中國對國際規則的影響具有一定的局限性。中國雖然一直在參與國際規則的制定，但是并沒有對國際規則的形成產生深刻的影響。正如美國學者伊肯伯里所指出的，盡管隨著歐美國家出現各種危機、中國的國際地位日漸提高，但是美國主導的自由主義國際秩序并沒有瓦解……像中國這樣的新興大國沒有構建全球秩序的經驗，也沒有提出一個可行的替代模式。〔53 〕其實，這種情況在國際海洋法律秩序的形成過程中特別明突出。雖然中國政府代表團自始至終都參加了在第三次海洋法會議的各期會議，但不可否認的是中國在《公約》制訂過程中參與程度并不高、所發揮的作用也非常有限。可以說，中國正是由于在構建以《公約》為核心的當代海洋法律體系中話語權的缺失，在一定程度上導致了維護海洋權益的被動局面。因此，在未來國際海洋法律秩序的變革中，中國應吸取在參與國際規則制定中的經驗與教訓、充分利用21世紀海上絲綢之路建設的平臺作用，在堅持《公約》的宗旨和目的的前提下，兼顧各方利益和關切，明確提出進一步完善《公約》相關規定的主張，并創造出解決南海問題的國際法規范，從而逐步形成并取得海洋法律秩序變革中的話語權。