“人才”集體戶口管理與改革探析

葉珍

摘要：“人才”集體戶是我國社會和經濟發展的產物，作為社會控制的一種手段，在一定程度上發揮了極為有效的作用。但是，隨著社會的發展，由于政府、市場利益與“人才”集體戶個人權利訴求之間存在矛盾，“人才”集體戶正逐漸成為人力資源配置市場化的一種障礙。本文在借鑒其他地區和相關部門在集體戶籍管理經驗的基礎上，結合工作實踐，對在新經濟常態下，如何提高福州市人才市場集體戶籍的管理水平，促進“人才”集體戶的管理與改革，提出了相應的對策建議。

關鍵詞：人才市場 集體戶口 管理 改革

改革開放以來，我國人才市場建設進入快速發展期，各級人才服務機構也應運而生，為當地的社會經濟發展提供強有力的支持。福建省人才市場起步較早，發展較快，從初創探索時期一路發展到如今由政府出資的人才交流服務中心和民間資本自主創建的人才中介服務機構兩種形式并存的服務體系。與此相應的是，人才服務產品也逐步多元化。集體戶口管理服務作為人才市場人事代理服務的一項主要內容，在發揮了一定作用的同時也暴露出一些問題。

一、福州市戶籍制度類別與主要特征

戶籍制度，是一項基本的國家行政制度。傳統戶籍制度是與土地直接聯系的，以家庭為本位的人口管理方式。現代戶籍制度是國家依法收集、確認、登記公民出生、死亡、親屬關系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就業、教育、社會福利等方面的權益，以個人為本位的人口管理方式。1958年1月全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》，第一次明確將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同戶籍，奠定了我國戶籍管理制度的基本格局。由于傳統戶籍制度依附諸多利益，二元戶籍供給制度已不能滿足城市日益膨脹的人口發展需求，便衍生出一些新的戶籍供給模式，為不同的社會群體提供差異化的社會福利和權力。2014年7月30日，備受關注的國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》公布，標志著開始進入全面推進戶籍改革實施階段。

改革開放以來，福州市作為沿海開放城市，戶籍改革政策也陸續出臺，率先取消了“農業”與“非農業”的區別。《關于實施戶籍管理制度改革的若干意見》（閩政[2001]48號）中指出：建立城鄉統一的戶口登記管理制度，按照實際居住地登記戶口的原則，取消進城人口計劃指標管理，實行以居民合法住所、職業、經濟來源等主要生活基礎為戶口遷移落戶依據，以準入條件取代進城人口控制指標，實行優化結構的人口政策，促進人才合理有序流動，加快城市化進程。2002年3月29日，福州市對戶籍管理制度進行重大改革，碩士及碩士以上高級人才、在榕落實接收單位的35周歲以下國家計劃內招收的普通大中專畢業生和取得國家承認學歷的成人教育大專以上畢業生、就讀于該市大、中專院校的學生等9類人士屬于此次改革遷榕的重點。他們在遷榕的過程中將享受到政府給予的不同優惠和照顧，人才中介機構的集體戶即“人才”集體戶也應運而生。目前福州市戶籍制度供給模式有四種：暫住證制度、“單位”集體戶制度、“人才”集體戶制度以及本地常住戶口制度（見表1）。

暫住證制度：《福建省流動人口治安管理條例》規定：“凡年滿十六周歲，從事務工、經商的流動人口，應當在到達暫住地七日內，向當地公安派出所或者流動人口申報點申報暫住戶口登記。”根據中華人民共和國公安部第25號令第二條規定：暫住證是公民離開常住戶口所在地的市區或者鄉、鎮，在其他地區暫住的證明。

單位（公司）集體戶制度：單位集體戶口是指以公司單位為戶主的戶口，掛靠公司集體戶口的員工只有個人戶口頁，需要用到戶口本的時候，需要向單位申請集體戶口本的復印件才能辦理。成立集體戶的條件：員工20人以上可成立，提供企業房屋所有權或有效的生產經營場所租賃合同（簽訂三年以上），企業法人申請書，企業營業執照，單位負責管理集體戶口的部門、人員名單。員工在辦理離職時，需要把本人的戶口遷出。

“人才”集體戶制度：根據福建省人事廳、省公安廳、省糧食廳聯合發出的《關于印發〈福建省人才中介機構集體戶口、糧食管理辦法〉的通知》要求，戶口掛靠對象是在福州就業的大中專畢業生及引進人才人員，與人才市場簽訂《戶口掛靠協議書》的代理單位的所屬員工，單位因為規模或其他原因并不提供戶口掛靠，個人暫時還不具備單獨立戶條件，或者暫時還沒有辦理單獨立戶手續的居民，委托人才市場進行掛靠，等同于福州市常住戶口，持個人戶口頁，由人才市場保管。集體戶口的地址是人才市場所在地，與人才市場解除協議時，須把戶口遷出。

常住戶口制度：是將戶口落在其產權房上的一種制度。從法律的角度，戶口登記地就是你的常住戶口所在地（也就是戶籍地），如果是人戶分離，一旦涉及個人的身份證明、戶籍遷移等與戶口相關的問題，是以戶籍所在地為準的。

就實際而言，“人才”集體戶籍不涉及土地、人口等諸多核心問題，因此在各種戶籍供給模式中，受土地制度、公共服務體制、資源與環境承載力、入戶需求與供給等方面的影響也相對較小。而且“人才”集體戶多數為大學本專科畢業生，甚至研究生、博士，文化程度高，素質好。在不影響控制人口規模、不干涉社會福利支出的前提下，只需做出制度上的創新與調整，就可以較好地理順集體戶籍的管理關系，從而解決“人才”集體戶所面臨的一些問題，對優化人口結構和資源配置也起到了良性的促進作用。因此，相對于其他戶籍制度，人才市場集體戶籍制度改革代價小，效果好，也具有實踐可操作性，可以為其它類型戶籍的改革提供借鑒。

二、“人才”集體戶口管理的現狀與存在的問題

“人才”集體戶口，是指在高等院校畢業后由于就業所在單位沒有人事權，而由單位或個人申請落戶在人才市場的戶口。這些年來因為集體戶口而引發的爭議一直很多。因沒有購置房產，單位沒有集體戶，也沒有親屬可投靠，戶口只能掛靠人才市場。隨著婚育年齡的到來，子女的出生，問題更加突出。以全省最大的國家級人才市場中國海峽人才市場為例，該人才市場根據福州市人民政府榕政綜[2002]39號文及榕公綜[2009]611號文件精神，以檔案管理為依托，為符合條件規定的大學畢業生提供代辦落戶服務，目前共有2萬多集體戶落戶人員。作為福建省最大的“人才”集體戶，其集體戶口管理方法具有一定代表性。隨著人才流動的日益加劇，集體戶口管理方面出現了一些問題，主要表現在幾個方面：

1.準入與需求不匹配

按照規定，目前能夠在福州市“人才”集體戶落戶的人員，只能是正規高等院校的畢業生及專業技術職稱的人才，并且有年齡限制。如普通高等院校本科畢業生年齡必須在30歲以下；碩士以上學位、學歷的年齡必須在35周歲以下；具有中級專業技術任職資格的人員，年齡必須在45周歲以下。超出年齡限制的，就不能辦理。特殊情況需要掛靠的，要專門提出申請并經過批準才可。類似的政策性限制，導致落戶需求與落戶準入制度矛盾重重，在實際工作中，落戶需求遠大于被允許落戶的范疇，不僅局限了人才的流動以及給引進人才帶來后顧之憂，還因為部分人對政策的不理解，遷怒于政府管理部門和具體辦事人員，發牢騷，吵鬧，甚至個別做出過激行為，將矛盾進一步激化，直接影響到“人才”集體戶的正常管理工作。

2.衍生的社會需求無法滿足

符合在“人才”集體戶掛靠的對象是那些暫時還不具備單獨立戶條件，或者暫時還沒有辦理單獨立戶手續的人員。其中的關鍵詞——“暫時”，就決定了掛靠對象的情況不是一成不變的。伴隨落戶人員年齡的增長，衍生出一系列社會需求，例如結婚、生子、購房、調動，人才市場不僅要為他們辦理各種證明、各種手續，而且牽涉面也加大，不僅是掛靠對象本人的戶口，還涉及配偶、子女的戶口。人才市場只是一個人才服務中介機構，涉及集體戶人員的計生及子女落戶、入學等問題，都無法得到解決。因此，購置房產，將集體戶口遷出建立家庭戶成為最簡單易行的方法。但是，購房的龐大支出，并不是每個集體戶人員都能承擔的。

3.人員流動造成管理困難

按照目前的政策規定，服務對象如果要掛靠“人才”集體戶，需要提供《調令》《行政介紹信》《就業報到證》《就業協議書》《畢業證》《勞動合同》《戶口準遷證》等能夠證明自己實際情況的相關材料，并留下聯系電話。在集體戶落戶群體中，國企、事業單位聘用的員工或者是引進人才，相對而言穩定性強，而在民營非公有制企業就業的，穩定性較差。一旦他們變換工作，變更聯系方式，或者故意隱瞞聯系電話，若遇上戶口政策變化及相關事項，對他們就難以通知到位。超生超育、出國出境，以及違法犯罪、參加法輪功等非法組織的行為，因不能及時掌控，給集體戶口管理工作增加了很多壓力和困難。

4.地區間的政策差異

“人才”集體戶口表面上是戶籍制度的一種形式，實質上與人才流動和人才競爭有非常大的關聯。我們常說“人往高處走，水往低處流”，由于各地產業結構的調整、科學技術的人才流動發展、專業的更新、經濟發展的要求、人才競爭的狀況以及人才結構的調整等差距較大，促使人口持續大規模流入工資福利和保障條件高的地區成為必然，而工資福利和保障條件低的城市或地區則面臨人才流失的窘境。以高校畢業生為例，每一次全國性的招生，都是一次大規模的人才流動；每一屆畢業生分配，都是人才的地區重組。這一現象表現在戶籍管理上則為大城市、特大城市準入門檻高，經濟不發達地區準入門檻低，從而造成了各地“人才”集體戶籍政策的差異性。這種政策上的差異性，也給集體戶口的管理帶來許多困難。例如一位落戶二線城市的集體戶人員到一線城市就業，因各地均依據本地經濟發展需求制定的落戶政策大相徑庭，給戶籍遷移工作帶來困難。有的人才服務機構為控制集體戶規模，規定“集體戶口”結婚后一個月內必須從人才市場遷出。而遷出戶籍需要買房、或找個同意掛靠的親屬，這都不是容易的事。為方便人才流動而設立的集體戶反而成了人才流動的一個障礙。

三、“人才”集體戶制度問題形成的原因分析

“人才”集體戶設立的初衷是促進人才的合理流動，現在反而成為人才流動的障礙，究其根源，在于政府、市場利益與“人才”集體戶個人權利訴求之間存在矛盾。從制度上看，就缺乏一個統一的“人才”集體戶戶籍管理制度，只是將“人才”集體戶管理嵌入到其他戶籍制度中。從目前發展情況來看，這一制度已滯后于人才發展、乃至經濟社會發展需要，成為戶籍改革的一個“癥結”。

人才服務機構作為代管“人才”集體戶的一個部門，提供公共戶地址落戶，龐大的集體戶落戶人員需要的公共服務則由該轄區提供。例如文中提到的福州市最大的集體戶海峽人才市場集體戶，隸屬于溫泉街道東大社區，近2萬集體戶人員所需的公共服務均由該轄區提供。集體戶人員結婚、生育需要社區衛生服務站、街道、派出所提供相應的準生、衛生防疫、落戶等公共服務，這些機構服務集體戶人員的頻次甚至超過當地的常住居民。集體戶人員的子女落戶、入托、入學等問題又涉及教育等民生問題，“人才”集體戶人員的諸多訴求直接給當地轄區的公共服務帶來巨大的壓力，而這些都是單靠人才市場無法解決的。

四、福州市“人才”集體戶口制度改革的對策建議

人口和人才流動是市場經濟的本質特點，市場經濟要根據供求變動，利潤趨向來對生產資源作最優配置，在法制允許的范圍內以市場供求關系變化為軸心去追求利益的最大化。這種經濟運行的內在機理勢必要求資金、物料、勞動力的自由合理流動，要與完善的勞動力市場相匹配。而中國現行的戶籍制度，是以舊時的計劃經濟為背景，以人為劃分人們之間的等級差異，強化個人差別待遇為特點。這種滯后的戶籍制度導致大量人口處于“人戶分離”狀態，由此導致了嚴重的社會與政治問題，從而成為當前社會健全發育的重大制度障礙。當前我國戶籍制度改革的重點與難點并不在于放開戶籍制度對人口自由流動進行約束等問題上面，而在于如何打破現有利益格局的同時不造成新的社會沖突與群體對立。

2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”。2014年7月30日，國務院正式公布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。

為了貫徹落實黨中央、國務院的精神，一年多來，已經有20多個省份出臺省級深化戶籍制度改革的實施意見。我省也于2015年2月11日發布《福建省人民政府關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，指出要適應我省新型城鎮化發展需要，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。顯而易見，這個《意見》將成為我省一定時期內戶籍改革的指導性文件，也是我省人才市場集體戶籍管理與改革的主要依據。福州市“人才”集體戶管理與改革要在省政府《意見》的指導下，結合實際狀況來思考，具體建議如下：

1.積極探索積分落戶制度

縱觀許多發達城市的落戶制度，上海的做法具有一定程度的借鑒性。上海是全國最早實行居住證積分制的城市，外來人員落戶上海需符合持有上海居住證、繳納社保的年限要求，其他評分指標還包括學歷背景、外語和計算機水平、科研創新、用人單位要素分。根據福州城市的綜合承載能力和經濟社會發展需要，按照總量控制、公開透明、有序辦理、公平公正的原則，以是否具有合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，科學地合理地設置積分分值。達到規定分值的流動人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住人口。從積分落戶制度目前的推廣情況來看，建議福州在設置積分分值時盡可能地降低門檻，這樣從一定程度上更符合福州對人才引進和使用的要求，也會避免因形勢發展太快，導致積分設置滯后的可能。

2.推動實現集體戶籍聯網管理

“人才”集體戶口管理服務工作政策性強，較為繁雜瑣碎，當前實施的是雙重管理方式：行政管理權屬于轄區派出所，而日常保管服務則由人才服務機構的集體戶管理科室提供。“人才”集體戶服務包括：戶口的遷入、遷出、借用、歸還、戶主首頁的借用等。“人才”集體戶人員數量多，使用戶口頻率也較高，加強戶籍管理信息系統的建設和應用，實現信息的網絡化管理勢在必行。通過一次性采集數據，可以提高數據利用率，減輕工作人員的重復勞動，還能減少錯誤。不僅如此，集體戶口網絡信息化，還有助于開通網上服務系統，既方便個人進行網上查詢，避免辦理手續的盲目性，又方便外地或不便來人才服務機構現場辦理業務的客戶直接通過網絡辦理相關手續，從而使服務對象享受到更便捷更優質的服務。長遠來看，開展信息合作和交流，與兄弟省市聯網，這是提高集體戶籍管理工作效率和優質服務的有效方法。

3.控制增量的同時改革存量

建議政府戶籍管理部門限期要求各人才服務機構對統計“人才”集體戶底數，進行分類清理：動員能夠自主落戶的人員（購房、婚姻、投靠親屬等）限期辦理遷出，尚且無法自主落戶的要準確統計。控制“集體戶”落戶增量，做好各類“人才”落戶的咨詢和引導，不鼓勵落“人才”集體戶。開放“社區公共戶口”給人才落戶的通道，充分發揮社區公共戶口的作用，以實際居住、工作地登記入戶為原則，促進集體戶口人員分流。制定相應的“社區公共戶口”管理辦法和細則，派駐專員管理，引導“人才”屬地化落戶，做好動態管理。此外，也可參考廈門做法，在每個街道派出所設立集體戶，逐步減少“人才”集體戶的增量。

4.多管齊下減輕財力負擔

根據《關于進一步加強流動人員人事檔案管理服務工作的通知》（人社部發﹝2014﹞90號文件）要求，檔案管理服務機構要落實取消檔案收費和人才集體戶口管理服務費（包括經營服務性質的收費）。建議各級人力資源社會保障部門積極協調同級財政部門，盡快落實將集體戶口管理相關經費納入同級財政預算，以政府購買公共服務的方式減輕集體戶人員及其管理機構的負擔。同時，對非法營利的人才中介機構，要嚴查整頓，杜絕以各種名目向流動人員收取費用的做法，杜絕惡性競爭，保證政府所屬人才服務機構的合法利益。爭取建立促進基本公共服務均等化的公共財政體系，為基本公共服務提供有力的財力保障支持。

五、結論

目前，福州市各人才服務機構通過提供集體戶服務，在一定程度上滿足了人才流動的客觀需求，但是存在的上述問題也不容忽視。建議以“人才”集體戶作為戶籍制度改革的突破口，從積分落戶、控制增量改革存量、聯網管理、政府購買服務等四個方面進行改革推進，以解決當前人才流動受戶籍約束的困境，逐步取消戶籍，打破人才跨區域流動的束縛，推動實現從戶口管理到人口管理的轉變，從而促進海峽西岸經濟區的跨越發展。

參考文獻

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