土地利用與可持續發展的論述

張廷杰

摘要：隨著人地矛盾日益突出，如何組織協調人地關系及人與資源環境的關系，是實現區域可持續發展的重要問題。本文從合理的土地利用對區域可持續發展的重要作用入手分析，提出了合理利用土地的措施。

關鍵詞：土地利用；可持續發展；合理利用

中圖分類號：F301文獻標識碼：A文章編號：1671-864X（2016）02-0208-01

一、概述

（一）土地利用概述。

土地是人類賴以生存、社會賴以發展的物質基礎。土地質量是隨著人口對土地資源壓力的不斷增大、人類對土地的不合理利用導致土地退化并嚴重威脅著全球土地資源的情況下提出來的。隨著人口增長、人地矛盾日益突出，如何合理利用有限的土地資源，是實現區域可持續發展的重大問題。土地利用是人們根據土地資源的特性和功能，圍繞一定的目的，實現對土地資源的開發、利用、保護和改造，其本質體現為人地關系的發展變化。合理利用土地就是通過一系列的手段組織協調人地關系及人與資源環境的關系，以市場為導向，尋求和選擇土地資源的最佳開發利用目標和途徑，最大限度地發揮資源優勢和結構功能，以期達到最佳的生態、經濟和社會效益。

（二）區域可持續發展。

任何經濟活動最終都要落實到地域空間上，區域是社會經濟活動的載體，經濟發展要通過區域來實現。區域可持續發展是傳統區域理論的繼續與深化，強調經濟增長與資源環境兩者的協調發展，追求人與自然的和諧。

（三）合理的土地利用對區域可持續發展的重要作用。

從上述分析我們可以看到土地利用與區域可持續發展有著共同的本質：是一定地域人地關系系統的結構與功能相應于人類需求增長目標的不斷改善與優化的過程。同時區域可持續發展又是一個目標，是土地利用的最終目標。蔡運龍指出區域可持續發展可以分為三個層次：觀念形態、經濟社會制度和科學技術。土地利用則屬于科學技術層次上的持續發展研究。任何區域的發展離不開資源、環境、土地，因此要實現區域可持續發展必須合理地利用土地。

目前，我國環境污染和生態平衡遭受破壞的情況十分嚴重，自然災害頻繁發生，可再生與不可再生資源迅速衰減，成為經濟發展的重大障礙，經濟持續發展與土地利用緊密相連，通過土地利用規劃協調經濟發展與土地利用的關系，追求綜合效益的統一，逐步實現區域可持續發展。

二、區域可持續發展中需要解決的土地利用問題

（一）土地使用制度概述。

目前我國土地使用制度形成行政劃撥與有償出讓并存的雙軌局面，而土地的獲得可通過行政劃撥、有償出讓的協議、招標和拍賣四種方式。土地有償出讓使政府獲得了可觀的收益，為城市提供了基礎設施建設所需的資金。另一方面，要發揮規劃調控的作用，做好土地利用總體規劃工作。因為單純的市場機制可使經濟效益達到最大化，而社會效益受到損害，計劃與規劃則能合理地調整用地結構，安排工業、農業、商業及基礎設施建設、公共設施建設等各項專用地的空間，實現土地合理利用與資源的優化配置。

（二）城鎮用地規模。

城鎮建設規模是影響建設用地總量控制的關鍵。在經濟快速增長下，城鎮對土地的需求日趨旺盛，許多城鎮脫離實際地超前超大規劃，片面強調外延擴展，大辦開發區，導致大量征用與預征城郊農村用地的現象發生，城鎮規模因土地開發總量的增加而擴大蔓延，城鎮生態環境受工業、經濟發展的影響而日趨惡化。另一方面，城鎮內部用地建設密度低，土地粗放經營，綜合開發強度低。針對這種現狀，應以土地供給決定土地需求為原則，嚴格進行總量控制，根據人口增長和城市規劃用地標準，以人均占地指標控制城鎮規模，并把規模范圍落實于地塊上，從而引導城鎮發展從規模擴張向內部挖潛轉變，盤活消化現有城鎮土地存量，合理安排用地布局，由分散布局、占地多、產值低的粗放式土地經營轉向規模與集中布局的集約化經營方式。區域內各城鎮應發揮自身比較優勢并體現到城鎮用地的專業分工上，協調促進城鎮間的產業功能互補，從而有利于提高城鎮用地的專業化利用率，避免“大而全”、“小而全”的發展而導致城鎮總用地規模的擴張。

（三）耕地保護。

1.處理好劃定基本農田保護區與建設用地之間的關系。建設用地要求集中緊湊布局，分散、零碎的農田保護區既破壞了城鎮用地的完整性，又不利于實施規模化與機械化的大農業經營，因此，在劃定農田保護區的空間布局時，要予以合理調整，堅持總量平衡，盡量合理分布。2.強化管理工序。定期進行農田保護區劃定工作的檢查、監督，對基本農田保護區在時空序列上進行變化監測，及時了解農田保護區的變化，暴露非法占用、破壞耕地的犯罪行為并予以查處。3.強化用地審批管理。清理閑置土地的分布、數量、原因，區別對待，依法處置，使閑置土地得到合理利用。4.要有保護耕地質量的觀念。對耕地污染不可忽視，注意用養結合，加大投入，提高耕地肥力，控制工廠企業“三廢”對耕地的污染。5.做好區域內各城鎮的基本農田保護區的協調。合理制定各區比例，對有條件增加耕地的地區予以重點開發，如沿海灘涂等，補充耕地。鼓勵耕地后備資源不足的地區與耕地后備資源較豐富的地區進行開墾荒地、農業綜合開發等方面的合作。

（四）土地管理。

綜合前文所述的幾個方面的問題，為規范土地市場，防止土地資源的浪費，保證土地資源的可持續利用與區域社會的可持續發展，就要規范人的行為，加強土地管理，建立和完善土地管理制度。具體的措施前文已有提及，在此要強調宏觀的管理措施。1.規劃是開發整治和管理的龍頭，抓好土地利用總體規劃，合理配置區域內各種用地。2.土地的統一管理，即統一規劃、統一征地、統一開發、統一出讓和統一管理，唯此才能杜絕違法批地、濫用土地的現象。3.改革土地管理領導機制，推行土地垂直領導機制，即政府把土地管理的權利移交給土地管理部門，實行內部垂直領導，避免非土地管理部門批地現象，強化土地行政管理機構的職能。4.建立完善土地監察執法機制。針對各地區存在的執法手段軟、執法力量不足、執法阻力大的問題，制定切合實際的地方行政法規以彌補現行法規的不完善。同時，要把自下而上的群眾公開監督機制與自上而下的監督檢查機制結合起來，使土地監察工作公開化、制度化。

三、結語

土地利用是區域可持續發展的重要方面，解決好土地利用中的土地使用制度、城鎮用地規模、耕地保護、節約集約利用土地，解決好管理的矛盾與問題，改變傳統的生產模式，促進體制上的改革，將真正促進人口、土地與環境的協調發展，從而提高區域的可持續能力。