美國聯邦社會保障基金管理對我國的啟示

鄧迪文

摘要：養老保險基金制度能否順利運行與其管理機制是否完善密切相關。美國社會保障制度本身的成熟決定了其管理機制的健全和完善，而健全的管理機制又在一定條件下有效緩解了養老基金的制度風險。本文通過梳理美國聯邦社會保障基金的管理機構，對比美國聯邦社會保障基金管理的經驗和我國養老保險改革的實踐，從中得到了中國養老保險基金管理的若干啟示。

關鍵詞：社會保障；基金管理；美國聯邦社會保障基金；養老保險基金

中圖分類號：F843/847文獻標識碼：A文章編號：1671-864X（2016）02-0204-01

我國學界一般認為美國養老金制度由三大支柱構成，即：聯邦政府社會保障計劃——只包括養老、遺囑和殘障保險制度；政府及雇主養老金計劃——主要包括公共部門養老金計劃和私人養老金計劃；個人儲蓄養老金計劃——主要由個人退休賬戶、羅斯個人退休賬戶和小企業個人退休賬戶。

美國政府為了加強社會保障基金管理，保證到期支付各項社會保險津貼和管理費，于1994年1月1日建立了第一個社會保障基金信托基金——老年、遺囑保險信托基金（OASI）。此后，又在1956年8月和1965年相繼建立了殘疾保險信托基金（DI），老年、遺囑保險信托基金和傷殘保險信托基金（OASDI）。除少數例外，老年、遺囑和殘障保險計劃基本實現了對就業人員的全覆蓋，不覆蓋的就業人員主要由聯邦公務員、少數州及地方政府雇員，外國政府雇員（如外交人員）等。

一、美國聯邦政府社會保障基金的管理機構

政府聯邦社會保障基金主管部門主要包括：社會保障總署（SSA）、社會保障信托基金理事會（BTFOA SDI）、社會保障咨詢委員會（SSAB）、財政部、勞工部和國內稅務局。

社會保障署是執行社會保障計劃的行政機構。它專司社會保障的日常行政事務，負責記錄個人的社會保障稅繳納情況、受益資格的認定、養老金數額的計算以及咨詢等工作，并提供高效優質的服務網絡。1994年社會保障署成為一個獨立部門，直接對總統負責。

社會保障信托基金理事會是管理聯邦社保基金的主要機構。它負責對聯邦社保基金進行管理，并每年向國會提供報告，對信托基金在上一年度的運作狀況進行評估，并對未來5年的運作情況進行預估。BTFOA SDI是根據1939年社會保障法修正案進行設立，由財政部長、勞工部長和社保署長等組成，每屆任期四年。其獨立于社保總署，獨立決策并直接對國會和總統負責。

社會保障咨詢委員會作為一個主要的監督機構，獨立于行政部門，由跨黨派的七名成員組成。它負責對聯邦社保基金管理進行整體上的監管和評估，并定期向國會、總統和社會保障署提供咨詢服務。1994年社會保障法修正案將其改成一個永久性機構，并更名為社會保障咨詢委員會。

財政部是社保基金信托理事會的具體辦事機構。財政部長兼任社保基金信托理事會主席。

勞工部負責全國就業人員的福利監管，包括退休和養老福利，其主要角色在于監督各種私營的養老和退休計劃，對聯邦社保體系基本不起主導作用。

國內稅務局負責征收工資稅，并將其中屬于社保體系的部分上交到財政部的特定信托基金賬戶。它還負責記錄所有個體經營的社會保障號，與他們每年收入情況一起報送社會保障局。

二、中國養老保險基金的營運管理

改革開放之前，中國養老保險制度是一種企業養老保險制度，企業完全承擔支付養老金的責任。1980年代，伴隨著國有企業改革，養老保險開始實施社會統籌和個人繳費機制，實施現收現付制，建立養老保險基金。90年代中后期，受到人口老齡化和國際上養老金制度私有化風潮的影響，國務院于1997年確立了現收現付與個人賬戶相結合的部分積累制。但由于制度轉軌成本巨大，個人賬戶“空賬”運行。2005年12月國務院發布《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，進一步完善部分積累制，做實做小個人賬戶。

在《社會保險法》出臺之前，中國養老保險基金管理主要是依據國務院及相關部委頒發的各種行政法規、規章和政策，大多以“通知、暫行規定”或“辦法”的形式存在。2010年出臺的《社會保險法》是我國第一部社會保險制度的基本法，它提升了我國社會保障制度的法律位階。但從內容來看，《社會保險法》在某種程度上僅是現有法規規章的綜合，并無太大改善和創新。

中國養老保險基金的專業管理機構是社會保險經辦機構與人力資源和社會保障部門。人力資源和社會保障部是社會保險行政部門，主要負責社會保險有關法規、政策的制定。社會保險經辦機構是人力資源和社會保障部門下屬的事業單位，主要負責承辦具體業務，包括社會保險登記、參保人員權益記錄、社會保險待遇支付、咨詢服務等工作，在一部分地區還承擔社會保險費征收工作。

三、中美養老保險基金管理的對比及啟示

首先，中美都有相關法律來約束規范養老保險基金的管理。在《社會保障法案》的規定下，美國聯邦社保基金的管理體制較為成熟，管理機構分工明確，責任明晰；管理環節設置合理，銜接通暢。在此管理機制下，現收現付制不斷進行微調，使得美國聯邦社保基金良好運行近80年，被稱為財政狀況最好的現收現付制。可以說，健全的法律法規和完善的管理機制很大程度上緩解了現收現付內在的制度風險。

相對而言，中國《社會保險法》規定的制度原則性較強，但具體操作細節不夠。在制度規定的很多關鍵問題上，《社會保險法》沒有進行解決，拋給國務院另行規定，使得基金管理的各個環節存在缺陷和漏洞。

其次，中國養老保險基金管理的另一個重要問題是統籌層次太低。美國聯邦社保基金集中在聯邦政府層面進行統一管理，而中國養老保險資金的結余部分仍沉淀在各縣市級地方政府。這一問題導致了基金的利用效率低下，地區之間無法進行調劑。它也引發了個人賬戶基金在投資上的問題，低層次統籌難以建立良好的治理結構，基金投資策略無法升級和優化。

總之，養老保險基金制度能否順利運行與其管理機制是否完善密切相關。對美國而言，制度本身的成熟決定了管理機制的健全和完善，而健全的管理機制又在一定條件下有效緩解了養老基金的制度風險。但對中國而言，養老保險制度本身的不成熟決定了管理環節的種種漏洞，而管理機制的缺陷又加劇了養老保險的制度風險。因此，在現有制度框架下，我們應盡快對養老保險基金管理進行修訂和完善，以緩解管理風險。

參考文獻：

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