工傷保險基金先行支付的問題淺析

胡園園

摘要：工傷保險基金先行支付這一概念的首次出現是在《社會保險法》第四十一條和第四十二條的規定中，該制度的建立是為了更好地保障工傷職工的合法權益，使工傷職工能夠得到及時的救助。然而在實施過程中仍然存在一些問題，本文在分析大陸與臺灣的先行支付制度基礎上對推進大陸先行支付制度提出了明確政府責任、建立專項支付基金，專款專用。

關鍵詞：工傷保險基金先行支付；基金安全；追償制度

中圖分類號：D920.4文獻標識碼：A文章編號：1671-864X（2016）02-0105-01

一、工傷保險基金先行支付的涵義

工傷保險基金先行支付是指在發生法律規定應當由用人單位或第三人向工傷職工支付工傷保險待遇而其不支付的情形下，經過工傷職工及其近親屬的申請，由社會保險經辦機構從工傷保險基金中先行支付，先行支付后可以向用人單位或第三人進行追償的制度。

二、工傷保險基金先行支付制度的立法進程

深圳市對于工傷保險基金先行制度的探索最早，也相對較為完善。2002年9月份實施的《〈深圳經濟特區工傷保險條例〉實施細則》中明確了深圳市的社保經辦機構應當為符合申請條件的未參保員工塾付工傷保險待遇，并對程序作了具體規定，但細則現已失效。該條明確了先行支付后追索權利如何轉移的問題，賦予了社會保險經辦機構追償權的法律效力。這些規定成為了工傷保險基金先行支付的制度藍本。

南通市2007年出臺的《南通市市區農民工工傷救助試行辦法》規定，受害人的醫療費和喪葬補助金的墊付應從工傷保險儲備金中支取，由該市工傷保險服務中心負責執行。墊付之后，該中心取得向用人單位追償并歸還給工傷保險儲備金的權利。在地方性墊付實踐參考的基礎上，2010年我國出臺了《社會保險法》，規定了工傷保險基金先行支付制度，該制度以法律的形式正式確立。《社會保險法》明確了工傷保險基金先行支付制度的情形區分、基本程序。2011年7月1日，人力資源和社會保障部制定的《社會保險基金先行支付暫行辦法》正式實施，該辦法基于《社會保險法》第41條、第42條的規定，對工傷保險先行支付制度進行了細化規定，增強了工傷保險基金先行支付制度的可操作性。至此，我國經歷了近八年的時間，工傷保險基金先行支付制度從雛形到成熟、從地方性法規到中央立法，在我國得以確立和適用，對調整工傷事故糾紛和完善社會保障發揮了積極作用。

三、問題

（一）基金安全存在的風險問題。由于我國工傷保險參保率不高，未依法繳納工傷保險費的用人單位大量存在，這就容易導致工傷保險基金支出大于收入，造成基金赤字，引發基金安全風險。此外，如前文所述，由于我國立法并未設置健全的先行支付追償機制，容易產生工傷保險基金先行支付的費用無法追回的風險。總之，一方面工傷保險基金支出增加，另一方面基金利益追回難度大，共同引發了基金安全風險。

（二）違背專款專用原則。我國工傷保險基金主要來自用人單位繳納的工傷保險費。工傷保險基金的支出應當與參保者的繳費相對應。先行支付制度作為在用人單位未繳納保費時，為工傷者提供最終救濟，其僅僅是政府提供的單方面救濟，不具有共擔風險互助互濟的特性，不具有保險性，工傷保險基金先行支付違背專款專用原則，與工傷保險基金的性質要求不符。

四、大陸與臺灣地區工傷補償先行支付法律制度比較大陸臺灣比較補償模式以工傷保險為基礎，由工傷保險基金提供補償的救濟性措施在工傷保險之外，單獨設立基金進行支付大陸：實施起來較方便

臺灣：勞動者享受先行支付的權利與義務對等，政府承擔了一定的責任基金來源工傷保險基金獨立于工傷保險基金之外的資金（一是地方政府出資；其二，雇主違反"職業災害勞工保護法"支付的罰款。）臺灣：政府承擔保障義務；專款專用，以罰充養；有專門的機構負責罰款資金的管理

大陸：基金不安全啟動條件一般工傷事故中，應當由用人單位承擔支付責任，用人單位不支付的，可以由工傷保險基金先行支付； 在第三人侵權造成的工傷事故中，第三人拒絕支付醫療費用的或是無法確定第三人的，由工傷保險基金先行支付應當參加工傷保險而沒有參加的"，由雇主承擔責任，"雇主未依'勞動基準法'規定予以補償時"，可直接向勞工保險局申請工傷補償臺灣工傷補償比大陸啟動條件更加便捷補償內容一般工傷事故的補償內容與《工傷保險條例》規定待遇相同； 第三人侵權造成的工傷事故，工傷保險基金僅先行支付醫療費用先行支付的待遇比參加工傷保險勞動者可獲得的待遇要低

沒有參加工傷保險的勞動者，發生工傷事故可以請領的待遇主要有： 生活津貼、器具補助、看護補助和家屬必要之補助等臺灣地區先行支付的待遇水平較低追償制度《社會保險法》規定在基金先行支付后，經辦機構取得代位權，可向雇主或第三人追償沒有賦予工傷保險經辦機構代位求償權，而是直接規定罰款。臺灣地區追償制度更具有實施性五、對策

（一）工傷保險基金先行支付中的政府責任需定位。政府的法定義務是： 監督用人單位繳納工傷保險費和保障工傷保險制度的有效運行。當用人單位沒有為勞動者繳納工傷保險費時，政府必然在先違反其監督用人單位繳納工傷保險費的法定職責，這時不能將自己的責任免去，而讓勞動者在追究用人單位責任未果的情況下，自行承擔不利后果。政府應當承擔提供社會保障的憲法義務，在每年財政預算中為工傷補償先行支付提供部分資金支持，以保障工傷保險基金先行支付能夠“大膽”運行。

（二）設立專項支付基金，專款專用。為了解決基金安全問題，我們可以效仿臺灣的工傷補償先行支付制度，即由中央主管機關編列專項預算，成立專項基金，實施專款專用，專門對未參保工傷職工予以補償。該專項基金獨立于工傷保險基金，其主要來源于政府的財政預算，以及對未參保單位的追償所得和罰款所得等。設立專項基金，以罰充養，一方面能突出政府責任的回歸，實現政府提供社會保障的職責，另一方面能保障工傷保險基金安全，同時為未參保工傷職工提供及時的救治，發揮先行支付制度的積極作用。

參考文獻：

[1]周鵬宇 鄭古月 工傷保險基金先行支付的基金安全探析 法制與社會 2014

[2]徐智華，鄧 娜 論工傷保險基金先行支付制度的缺陷與完善 湖北社會科學 2015