騰格里沙漠污染事件對我國環境公益訴訟的啟示

魯冰清

摘要：環境行政公益訴訟制度在訴訟目的、訴訟功能等方面顯著區別于傳統行政公益訴訟;在環境法治領域，環境行政公益訴訟具有推動環境行政管理改革、保障新《環境保護法》有效實施、推進環境司法專門化等法治功能;在實施新修訂的《環境保護法》和推進環境司法建設的背景下，建立環境行政公益訴訟制度極有必要，且具有一定的可行性。近期通過實施的《檢察機關提起公益訴訟試點方案》賦予了檢察機關提起環境行政公益訴訟的權力，試點工作將為我國建立完善的環境行政公益訴訟制度開拓前路、積累經驗。

關鍵詞：環境保護;行政行為;環境行政公益訴訟

中圖分類號：D925.1 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）005-000-01

2014年9月6日，《新京報》獨家報道了內蒙古騰格里沙漠工業園區向沙漠腹地排放工業污水的問題，引起社會廣泛關注和中央的高度重視，這起污染事件背后是當地政府為了招商引資長期默許企業向沙漠排放污水，即使面對媒體曝光仍然堅決否認污染沙漠。 騰格里沙漠污染事件的曝光之路還是重蹈了多年來重大環境事件披露的軌跡——媒體報道和領導重視才使事件得以解決。回顧整個騰格里沙漠污染事件，不難發現，如何才能讓政府老老實實地在權力界限內“為公共利益代言”，是當下我國環境保護實踐中面臨的首要問題。要改變“領導一批示、下面才重視”的怠政現象和人大監督、行政監督的疲軟狀態，讓政府的權力在公眾的監督和司法的監督下規范行使，是根除我國環境保護工作中政府越位和缺位“頑疾”的根本之道，對此，可以借助環境行政公益訴訟制度，調動公眾監督和司法監督的力量，“將政府的權力關進籠子里”，規范政府的行政行為，防止政府行為成為環境問題的背后推手。

現代公益訴訟制度起源于羅馬法時期，當時依據訴訟維護的利益分為私益訴訟和公益訴訟。“私益訴訟是為保護個人權利的訴訟，僅特定人可提起，公益訴訟是為保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起。” 現代公益訴訟制度在發展過程中依據被訴對象不同逐漸發展出民事公益訴訟和行政公益訴訟兩種類型。行政公益訴訟，是指公民為維護公益，就與自己權利及法律上利益無直接利害關系的事項，對行政機關的違法行為提起的行政訴訟。 環境行政公益訴訟制度對根除我國環境行政管理中執法不嚴、監督乏力、制度虛設等“頑疾”，建立和暢通公眾依法訴求渠道具有重要作用。

一、改善環境行政管理現狀的現實需要

據不完全統計，1998年以來，我國每年的環境污染糾紛以超過20%的速度增長，2005年以后這種勢頭更加迅猛，以每年30%的速度遞增，在兩會的提案中，環境保護作為熱門問題，已超過公共安全、教育、醫療，成為前五位的熱點關注問題。 環境問題激增的原因，從表象上看是因為企業喪失了社會責任感，實則根本原因是我國環境行政管理執法不嚴、監督乏力、制度虛設，如前述騰格里沙漠污染事件中的地方政府由于“發展壓倒一切”的思想作祟，導致實踐中為了招商引資降低環境門檻、犧牲環境公共利益，甚至為污染企業保駕護航、站在公共利益的對立面。環境問題引起的群體性事件在近年來保持多發態勢，由于缺乏環境行政公益訴訟制度，公眾要么通過“集體上街散步”的方式表達對政府的不滿，要么以生命健康為代價承受環境污染帶來的危害，嚴重損害了政府的公信力。因此，要跳出環境行政違法只有媒體曝光、領導重視才能解決的怪圈，必須借助環境行政公益訴訟制度賦予公眾權利、使公眾的不滿情緒通過法律渠道得到紓解。

二、保障新《環境保護法》有效實施的必由之路

仔細研究修改后的《環境保護法》，發現該法給政府提出的義務性規定達50多處，給環境保護部門和有關部門提出的義務性規定達30多處，但是在法律責任部分，只有10項是指向政府以及有關部門的。其中為了督促政府履行環境保護責任，新《環境保護法》規定了環境保護目標責任制和考核評價制度，此外，新《環境保護法》最大的亮點在于對政府或環境保護部門不履行環境保護職責造成嚴重后果的主要負責人引咎辭職制度。新《環境保護法》還專門規定了信息公開和公眾參與，如第53條規定了“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利”，第5條規定了環境公益訴訟制度。這些制度和措施無不表明國家治理環境污染、加強政府和環境保護部門監督管理的決心。如何有效實施“史上最嚴環保法”、滿足人民群眾的期待是當前最大的問題，而解決這一問題的必由之路就是建立環境行政公益訴訟制度，在公眾參與和政府履行環境管理職責之間搭建法律通道，讓人民群眾對于政府違法環境行政行為有“說不”的權利，增強人民群眾對于新《環境保護法》的信心。

三、推進環境司法專門化的必然要求

截至2013年4月30日，我國共設立各類環保法庭134 家，其中設立在高級人民法院的有2家，設立在中級人民法院的有22家，設立在基層人民法院的有110 家。 眾多的環保法庭紛紛涌現，開創了環境司法保護的新路徑。環境司法專門化的推進有賴于環境公益訴訟制度的完備，而環境公益訴訟制度是靠環境民事公益訴訟制度和環境行政公益訴訟制度“兩條腿”走路的。新《環境保護法》第58條規定了環境公益訴訟制度，由于缺少《行政訴訟法》的程序性規定，環境行政公益訴訟目前還無法提起。于是，出現了一邊是環保法庭 “等米下鍋”的尷尬局面，另一邊卻是環境群體性事件增多。在依法治國、建設生態文明國家的大背景下，環境行政公益訴訟制度不僅可以解決環保法庭缺少案源的問題，而且可以將公眾“從街頭拉回法庭”，讓環境爭議依法解決才是建設現代民主、法治國家的應有之義。

參考文獻：

[1]新京報.騰格里沙漠腹地現巨型排污池 散發刺鼻氣味（圖）》，載“網易新聞”：http：//news.163.com/14/0906/02/A5E5EG5L00014AED.html（最后訪問時間：2014-9-6）.

[2]周枏.羅馬法原論（下）[M].商務印書館， 1994： 886.

[3]馬懷德.行政訴訟原理（第二版）[M].北京：法律出版社，2009：139.

[4]轉引自楊帆，李建國.對我國設立環保法庭的幾點法律思考——實踐、質疑、反思與展望[J].法學雜志，2013（11）：10.

[5]孫佑海.新<環境保護法>：怎么看？怎么辦？[J].環境保護，2014（10）：21.

[6]楊帆，李建國.對我國設立環保法庭的幾點法律思考——實踐、質疑、反思與展望[J].法學雜志，2013（11）：9.