史上最嚴PPP申報令落地

文 《法人》記者 李立娟

史上最嚴PPP申報令落地

文 《法人》記者 李立娟

PPP模式對穩定經濟增長、轉變政府職能都有重大的意義，做好PPP工作涉及許多法律方面的問題，亟須通過立法來解決

6月12日，財政部、教育部、科技部、民政部等共計20個部委聯合發布《關于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》（下稱《通知》），組織開展第三批PPP（政府和社會資本合作）示范項目申報工作。

參照前兩批示范，項目若成功落地，可獲得財政獎補；進入示范項目庫，相關部門會對項目進行技術指導，展開后續督查。這被不少社會資本視為一個保障手段，銀行機構也以此作為融資增信的條件。

對于第三批示范項目的篩選，財政部給出了明確的評審標準，如本地融資平臺需剝離政府性債務，并不再承擔融資平臺職能才能作為社會資本方參與，項目期限不得低于10年，明文禁止BT（建設—移交）、承諾固定回報、明股實債等變相融資。

由于設置了相對嚴格的申報條件，本次新規也被稱為史上最嚴PPP申報令。在此之前，財政部、國家發改委曾聯合對外發布《關于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關工作的通知》，明確七大舉措進一步推進PPP工作，并明確強化監督管理，杜絕固定回報和變相融資安排。

監管機構的連續出招，被認為是進一步監管PPP項目，優化申報篩選方式，公開評審標準，進一步提升示范項目申報篩選的全面性、科學性和時效性的必要舉措。

PPP示范升級

按照申報程序，本次各省上報PPP示范項目，經評審后，按照評分由高到低的順序，綜合行業、類型、地區分布形成示范項目名單，由財政部聯合相關行業部委統一發布。財政部表示，通過項目篩選，鼓勵行業破冰、區域集群和模式創新，推動實現行業引領、區域帶動和創新示范效應。

第三批示范項目，由財政部、環保部、住建部、交通運輸部、水利部等的20個部委橫向聯合開展，入選項目數量將進一步增加，可能逼近500個。

當前我國PPP項目發展速度較快，截至今年4月底，全國入庫的PPP項目達到8042個，總投資達9.3萬億元，PPP項目覆蓋也由5個行業擴大到13個行業。不過雖然PPP項目投資量、數量較大，質量卻有待進一步提高。

“在PPP項目發展中亦存在一些亟須解決的問題，如信息不透明、社會資本參與度不高等。”中投顧問研究總監郭凡禮在接受《法人》記者采訪時表示。

郭凡禮認為，在PPP項目中，所占比例較高的主要是市政工程、生態建設和環境保護、交通運輸三類，分別占比26%、14%、11%。雖然當前養老、教育、醫療衛生、體育等PPP項目的占比不高，在2%-5%區間，但是這些領域的市場需求正處于爆發階段，發展前景良好，相關PPP項目具有較大發展空間。

關于新規之下PPP審批項目相較于之前的變化之處，北京市百瑞律師事務所李志平律師在接受《法人》記者采訪時表，本次20個部委聯合聯合下發的《關于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》跟之前兩次示范項目的《通知》的確有非常大的不同。

她進一步解釋說，總體來看，本次的通知更具體、更明確、更翔實、更有針對性。也可以說是對PPP示范項目從形式審查到實質審查的一個質的飛躍。

郭凡禮則表示，相較于以前的規定，第三批PPP項目申報明確規定了本地融資平臺需剝離政府性債務，這是基于之前PPP項目中的弊端而提出的，能夠較好保護社會投資者的權益。當前，PPP審批項目的規定日益成熟、完善，對推動PPP健康發展有較大幫助，因為如果PPP項目在審批環節不能全面考慮到社會投資者的利益，其后續發展將難以持續。

申報趨于精準

“本次《通知》被稱之為‘史上最嚴’，我想把這次通知理解為‘更明確、更具體’，更符合這次通知的現實意義。”李志平強調，前兩次的《通知》只是向社會公布了示范項目的結果，對申報PPP示范項目的條件、程序等都沒有公布，存在暗箱操作的可能性，不夠透明，亦可能存在偽PPP項目的情況。

而本次《通知》不僅明確了示范項目申報篩選工作是由財政部和相關行業部委橫向聯合開展，而且公開了評審標準。對示范項目的申報條件、申報程序、評選專家的組成都做了具體、明確的規定。尤其嚴格了篩選申報項目的數量，每個省市申報項目的數量原則上不超過50個。并且公開了PPP示范項目的評審標準和申報材料清單。基于這些特點，可以說這次《通知》的規定比前兩次要嚴格許多。

“總體來說，PPP模式對當前中國經濟的發展、對中國基礎設施的建設工作，將起到功不可沒的作用。PPP模式引導了中國經濟改革的方向，甚至也提升了政府機關的領導水平。經過2年多的探索，找到了切實可行的辦法，PPP模式對社會是非常有利的。從實操的角度講，大部分人對PPP模式是認可的。”李志平對《法人》記者如是說。

但是，目前一些PPP項目也存在一定的規制問題。這主要源于缺乏統一的規范，各地遵循的規定不一，具體實踐中，相關標準也有區別。

李志平進一步對《法人》記者表示：“各地區針對當地的實際情況，制定具體的實施細則，適合當地的環境，更有利于PPP項目的開展。PPP模式是創新機制，也應該鼓勵創新。但各地區制定的實施細則，還是要在現有規章、政策、法律等框架內制定，PPP模式的操作還是要合法合規。”

法規有待完善

“現有法律法規有沒有對PPP項目進行相關的規制，目前的政策主要以規章、《通知》的方式出臺，還是存在一定的滯后性。”李志平表示，因為 PPP模式對穩定經濟增長、轉變政府職能都有重大的意義，做好PPP工作涉及許多法律方面的問題，亟須通過立法來解決。

李志平認為，盡管立法總是有滯后性的，但目前規制PPP模式操作的法律層面的依據，并不是太缺乏，例如《公司法》《合同法》《招標投標法》等等，都涵蓋了相關內容。

“任何新生事物的出現和發展，都要有一個從不完善到逐步完善的過程。規章、《通知》的指導、探索都有非常重要的意義。”李志平表示，2014年出臺的113號文件，明確規定該操作指南自印發之日起施行，且有效期3年，即說明PPP模式需要一個從理論到實踐的檢驗過程。

目前，財政部已經成立立法工作組，研究起草《政府和社會資本合作法（草案征求意見稿）》，并已經征求國務院各部門以及地方財政部門的意見，正在抓緊修改完善。

6月7日，財政部副部長劉昆表示，PPP當前仍存在三方面問題：一是PPP項目儲備比較豐富，但是落實困難，這是一個普遍性問題，因為PPP對參與各方包括政府都提出了比較高的要求，這和管理水平有一定的關系；二是企業家反映，各地優質PPP項目基本上被國企壟斷，民企要投入的PPP項目難度比較大，特別是取得好項目比較困難；三是個別地方反映政府部門信用度比較差，有一些項目擔心進去之后地方政府會改變有關條件。

就現下PPP模式在具體實踐中存在的問題，中投顧問研究總監郭凡禮對《法人》記者強調，一方面，社會資本參與度不足，許多地方政府的履約能力較差，信息透明程度不高，難以獲得社會資本信任；另一方面，PPP項目有大量準經營和非經營項目，投資周期長，經濟效益不顯著。欲解決這些問題，需要完善項目配套政策，打破信息壁壘，同時建立合理的投資回報機制。

“進一步推廣PPP項目，是現下我們應該考慮的問題。”李志平則認為，PPP模式是非常好的模式，但目前存在的問題也比較多。PPP這種新的模式需要新的法律配合，需要新的突破，包括政府和社會資本的移交、土地問題、相關文件的變更問題等，都需要進一步明確。此外，還要制定更適合PPP模式操作的規定，以及解決社會資本對政府的信任問題等等。