美國對(duì)外金融制裁的運(yùn)作機(jī)制及啟示

葉文輝

摘要：美國憑借其主導(dǎo)的國際金融秩序和美元在國際金融交易結(jié)算中的核心地位，建立起了一套完整的對(duì)外金融制裁的運(yùn)作體系，并將其作為對(duì)外政策中的重要工具，相繼對(duì)伊朗、朝鮮、敘利亞、俄羅斯等多個(gè)國家和地區(qū)實(shí)施金融制裁。隨著我國經(jīng)濟(jì)走出去步伐的加快和對(duì)外金融關(guān)系的日益緊密，以及在境外金融資產(chǎn)的增長，我國遭受美國金融制裁的潛在風(fēng)險(xiǎn)也逐漸上升。雖然短時(shí)間內(nèi)美國對(duì)我國實(shí)施大規(guī)模金融制裁的可能性很小，但美國對(duì)其他國家的金融制裁或威脅對(duì)我國的連帶影響將很可能是現(xiàn)實(shí)的。我國應(yīng)未雨綢繆。

關(guān)鍵詞：金融制裁；預(yù)警機(jī)制；反制裁

中圖分類號(hào)：F831.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-3544（2015）04-0042-04

美國憑借其主導(dǎo)的國際金融秩序和美元在國際金融交易結(jié)算中的核心地位，建立起了一套完整的對(duì)外金融制裁的運(yùn)作體系，并將其作為對(duì)外政策中的重要工具，相繼對(duì)伊朗、朝鮮、敘利亞、俄羅斯等多個(gè)國家和地區(qū)實(shí)施金融制裁。研究美國對(duì)外金融制裁的運(yùn)作體系、主要手段及制裁措施，對(duì)構(gòu)建我國的防范外部金融制裁威脅的預(yù)警機(jī)制和采取有效的反制措施，維護(hù)我國在境外金融資產(chǎn)的安全具有重要意義。

一、美國對(duì)外金融制裁的運(yùn)作體系

作為在全球?qū)嵤┙鹑谥撇玫闹饕l(fā)起國，美國建立起了一套完整的對(duì)外金融制裁運(yùn)作體系。國會(huì)作為立法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定國家安全法和對(duì)外關(guān)系的一般性法律以及針對(duì)具體國家或具體事件的特定制裁法律，這些構(gòu)成了美國對(duì)外金融制裁的法律體系。依據(jù)這些法律法規(guī)，美國總統(tǒng)、財(cái)政部、國務(wù)院、商務(wù)部、銀行等機(jī)構(gòu)在具體實(shí)施中承擔(dān)著各自不同的角色。

（一）美國對(duì)外金融制裁的法律體系

目前，美國對(duì)外金融制裁的法律體系主要包括兩部分：

一是國家安全法和對(duì)外政策的一般性法律。主要有：1917年出臺(tái)的《與敵國貿(mào)易法》，規(guī)定美國總統(tǒng)有權(quán)在戰(zhàn)爭(zhēng)或緊急狀態(tài)期間調(diào)整與敵對(duì)國家之間的貿(mào)易關(guān)系，這也是美國針對(duì)被認(rèn)定為敵對(duì)國家的全面適用的法律。1945年的《聯(lián)合國參與法》首次正式規(guī)定美國為執(zhí)行聯(lián)合國安理會(huì)決議可以實(shí)施對(duì)外金融制裁。1976年的《全國緊急狀態(tài)法》和1977年的《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》規(guī)定，當(dāng)美國的國家安全、外交政策和經(jīng)濟(jì)利益遭受嚴(yán)重外來威脅時(shí)，如果總統(tǒng)宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，總統(tǒng)有權(quán)針對(duì)有關(guān)外國或外國人采取經(jīng)濟(jì)制裁措施，包括禁止與其進(jìn)行外匯交易、禁止任何美國金融機(jī)構(gòu)向其提供支付或者信貸等。2001年出臺(tái)的《愛國者法》則更進(jìn)一步，規(guī)定即使總統(tǒng)沒有宣告或者不必宣告國家進(jìn)入緊急狀態(tài)，當(dāng)美國成為武裝敵對(duì)行動(dòng)指向?qū)ο蠡蛘叱蔀橥鈬u擊對(duì)象時(shí)，美國可以針對(duì)敵對(duì)事件、受襲事件對(duì)外國、外國組織或個(gè)人實(shí)施金融制裁。

二是針對(duì)具體國家或具體事件的特定制裁法律。“9·11”事件發(fā)生后，為應(yīng)對(duì)國際突發(fā)事件給美國國家安全和利益帶來的挑戰(zhàn)，美國國會(huì)專門出臺(tái)了諸多涵蓋對(duì)外金融制裁的專門法律法規(guī)。當(dāng)前美國在烏克蘭問題上對(duì)俄羅斯的制裁，對(duì)伊朗、朝鮮、利比亞、敘利亞、蘇丹等國的制裁都與其對(duì)外金融制裁內(nèi)容密切相關(guān)。以美國對(duì)伊朗的制裁為例，這些特定制裁法律包括1996年的《伊朗制裁法》、2010年的《伊朗綜合制裁、問責(zé)和撤資法》、2012年的《伊朗自由和反擴(kuò)散法》和《減除伊朗危險(xiǎn)和敘利亞人權(quán)法》、2013年的《國防授權(quán)法》等。

（二）美國對(duì)外金融制裁的運(yùn)作機(jī)構(gòu)

美國對(duì)外金融制裁的運(yùn)行主要包括三類部門或機(jī)構(gòu)：一是負(fù)責(zé)制定制裁決策的國會(huì)和總統(tǒng)；二是監(jiān)管制裁執(zhí)行的財(cái)政部外國資產(chǎn)管理辦公室（OFAC）、商務(wù)部等行政機(jī)構(gòu)；三是具體實(shí)施制裁措施的銀行等金融機(jī)構(gòu)。

1.國會(huì)和總統(tǒng)。美國的對(duì)外金融制裁決策由國會(huì)和總統(tǒng)制定。國會(huì)先就有關(guān)議題研究制定對(duì)外金融制裁法案，在參、眾兩院一致通過后交總統(tǒng)簽署。若總統(tǒng)簽署同意，或者法案雖被總統(tǒng)否決但經(jīng)參、眾兩院重新審議后，有2/3以上議員通過，即成為法律，最后由總統(tǒng)頒布行政命令以付諸實(shí)施。由于所有制裁目標(biāo)國的法律都須先由國會(huì)通過，因此，國會(huì)的立法權(quán)使得其在美國對(duì)外金融制裁中具有舉足輕重的地位。

2.外國資產(chǎn)管理辦公室（OFAC）等行政機(jī)構(gòu)。在美國對(duì)外金融制裁中，OFAC發(fā)揮著核心作用。該機(jī)構(gòu)隸屬于財(cái)政部，由主管反恐和金融情報(bào)事務(wù)的財(cái)政部副部長領(lǐng)導(dǎo)，其主要職責(zé)有：一是擬定并更新被制裁國人員名單，即特別認(rèn)定國民和阻截人員（SDNs）名單。SDNs名單既可以是法人、組織，也可以是自然人。二是審查和批準(zhǔn)各類許可申請(qǐng)。在對(duì)外金融制裁措施實(shí)施之后，如果出現(xiàn)特例情況，需要?jiǎng)佑靡驯粌鼋Y(jié)的資產(chǎn)或者為被制裁者提供某些金融服務(wù)，則必須由OFAC審批并獲得其許可或豁免。三是監(jiān)督制裁實(shí)施情況并處罰違反制裁規(guī)定的行為。OFAC通過密切監(jiān)督制裁執(zhí)行情況，以確保制裁規(guī)定得到遵守。當(dāng)發(fā)現(xiàn)違反制裁規(guī)定的行為后，OFAC有權(quán)對(duì)違規(guī)者實(shí)施民事處罰。此外，除OFAC之外，與對(duì)外金融制裁相關(guān)的行政機(jī)構(gòu)還包括美國務(wù)院和商務(wù)部，它們?cè)诎l(fā)放商品及技術(shù)出口許可證時(shí)與財(cái)政部相互合作。對(duì)于被制裁國家，禁止未取得出口許可證的交易行為以及向其提供金融服務(wù)。

3.銀行等金融機(jī)構(gòu)。銀行業(yè)機(jī)構(gòu)、美元支付清算機(jī)構(gòu)等金融機(jī)構(gòu)是具體執(zhí)行對(duì)外金融制裁的主體，在美國對(duì)外金融制裁中發(fā)揮著重要作用。一方面，銀行等機(jī)構(gòu)是對(duì)外金融制裁的實(shí)施者，負(fù)責(zé)實(shí)施凍結(jié)被制裁國在美國的資產(chǎn)、限制或禁止美國銀行與被制裁國銀行之間的金融業(yè)務(wù)往來等具體制裁措施。另一方面，銀行等機(jī)構(gòu)也是OFAC的主要監(jiān)管對(duì)象。根據(jù)SDNs名單，美國金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)控并探知違反或可能違反制裁規(guī)定的金融行為，發(fā)現(xiàn)后須立即凍結(jié)資產(chǎn)或拒絕提供交易服務(wù)，并在10個(gè)工作日內(nèi)向OFAC報(bào)告銀行賬戶號(hào)、資產(chǎn)所在地、被凍結(jié)或拒絕時(shí)間以及資金被轉(zhuǎn)入凍結(jié)賬號(hào)等信息。如果某一機(jī)構(gòu)沒有履行阻止違規(guī)行為并向OFAC報(bào)告的義務(wù)，一經(jīng)查實(shí)，該機(jī)構(gòu)將被美財(cái)政部警告、受到民事處罰甚至面臨刑事訴訟。例如2005年12月，OFAC以荷蘭銀行違反美國《反洗錢法》規(guī)定，私自與伊朗和利比亞等被制裁國有交易往來為由，向其處以8000萬美元的巨額罰款。

二、美國實(shí)施對(duì)外金融制裁的主要措施

（一）凍結(jié)被制裁國在美國的資產(chǎn)

凍結(jié)資產(chǎn)是指美國對(duì)被制裁國（包括政府、企業(yè)及個(gè)人）在美國銀行的資產(chǎn)進(jìn)行控制，包括禁止對(duì)其實(shí)行提取、轉(zhuǎn)讓、支付、交易或者其他任何形式的處置，這也是美國在對(duì)外金融制裁中經(jīng)常使用的手段。OFAC每周發(fā)布一次SDNs名單，要求美國金融機(jī)構(gòu)（包括美國在海外的分支金融機(jī)構(gòu)、以及國外金融機(jī)構(gòu)在美國的分支機(jī)構(gòu)）一旦發(fā)現(xiàn)該清單上的客戶發(fā)生交易，立即凍結(jié)交易資金和客戶賬戶。通常被制裁國家的領(lǐng)導(dǎo)人和高級(jí)官員以及制造恐怖襲擊的嫌疑人在美資產(chǎn)被凍結(jié)的可能性較高。如2014年4月，美國以俄羅斯對(duì)克里米亞脫離烏克蘭負(fù)有直接責(zé)任為由，凍結(jié)了俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)層7名核心成員與17家實(shí)體在美國共計(jì)3.26億美元資產(chǎn)，2014年8月，又凍結(jié)了俄羅斯一家銀行在美國的全部資產(chǎn)。

（二）限制或禁止與被制裁國之間的金融往來

美國憑借美元在國際結(jié)算中的核心地位以及管理的國際金融交易渠道，通過切斷金融活動(dòng)的交易媒介，以有效實(shí)施對(duì)他國的制裁。近年來，這項(xiàng)制裁在美國對(duì)外金融制裁中實(shí)施的越來越廣泛，對(duì)被制裁國的影響也非常深遠(yuǎn)。除會(huì)直接影響被制裁國的金融服務(wù)業(yè)外，還會(huì)對(duì)其國際貿(mào)易與投資造成負(fù)面影響。而且，由于美國限制或禁止與被制裁國銀行的間接金融業(yè)務(wù)往來，很多第三國銀行也被迫放棄與被制裁國銀行的往來，使制裁效力擴(kuò)大。例如2012年3月，美國為迫使伊朗放棄核計(jì)劃，向全球最大的國際間支付清算組織——環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會(huì)（簡(jiǎn)稱SWIFT）施壓，禁止伊朗金融機(jī)構(gòu)通過SWIFT進(jìn)行匯兌交易，致使多國與伊朗的跨境金融交易受到重大影響，日本、希臘等11個(gè)國家被迫大幅減少從伊朗進(jìn)口石油。再比如2008年11月，O-FAC撤銷美國金融機(jī)構(gòu)對(duì)伊朗的掉頭轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)，從而使伊朗不能以第三方金融機(jī)構(gòu)為中介利用美國的金融系統(tǒng)。

（三）限制被制裁國在美國資本市場(chǎng)上投融資

美國憑借其自身高度發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)，根據(jù)其對(duì)外金融制裁的戰(zhàn)略需要，對(duì)國外企業(yè)在其資本市場(chǎng)上的投融資行為進(jìn)行限制。受到美國制裁的國家和企業(yè)，將難以在美國境內(nèi)投融資。如2014年8月，美國先后對(duì)俄羅斯國家石油公司和天然氣公司、俄羅斯開發(fā)銀行發(fā)布中長期融資禁令，禁止其進(jìn)入美國資本市場(chǎng)融資，導(dǎo)致俄羅斯企業(yè)海外債券平均收益率下跌5.9%，損失超過400億美元。

（四）罰款與沒收被制裁國的資產(chǎn)

2001年美國頒布《愛國者法》，授予美國總統(tǒng)沒收被制裁者在美國管轄范圍內(nèi)的財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，這使得美國不僅可以通過對(duì)外金融制裁對(duì)被制裁者實(shí)行經(jīng)濟(jì)封鎖，還可以占據(jù)被制裁國的財(cái)產(chǎn)并為自己所用。如2003年3月，時(shí)任美國總統(tǒng)布什根據(jù)該法案簽署命令，宣布沒收伊拉克政府和伊拉克中央銀行等官方機(jī)構(gòu)存放在美金融機(jī)構(gòu)中的19億美元?dú)w美國財(cái)政部所有，隨后美國政府又將沒收資產(chǎn)中的17億美元撥付給伊拉克“臨時(shí)聯(lián)合權(quán)力機(jī)構(gòu)”，以此作為美國對(duì)伊拉克重建的經(jīng)濟(jì)援助，上演了一場(chǎng)“羊毛出在羊身上”的好戲，收到了既打擊敵人又援助盟友的雙重功效。

（五）要求第三方實(shí)施制裁

美國為了最大限度的保證對(duì)外金融制裁的效果，還限制非美國金融機(jī)構(gòu)與被制裁者在美國境外進(jìn)行金融交易，并對(duì)違反此項(xiàng)規(guī)定的非美國金融機(jī)構(gòu)實(shí)行制裁。最典型的是美國的《2012年國防授權(quán)法》規(guī)定，任何外國金融機(jī)構(gòu)經(jīng)審查，故意同伊朗中央銀行或被列入制裁名單的其他伊朗金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行金融交易或?yàn)槠涮峁┙鹑诜?wù)的，美國都有權(quán)禁止該外國金融機(jī)構(gòu)在美國開立代理賬戶或者中轉(zhuǎn)賬戶，并保有對(duì)該外國金融機(jī)構(gòu)實(shí)施制裁措施的權(quán)力。該法案實(shí)施以來，包括渣打銀行、荷蘭銀行、巴黎銀行在內(nèi)的許多西方銀行都因違反制裁禁令遭受過美國的處罰。法國巴黎銀行更是因違反制裁禁令，為伊朗等國處理數(shù)十億美元的交易，被處以89.7億美元的天價(jià)罰款。美國對(duì)伊朗的金融制裁產(chǎn)生了效果，從2006年到2012年，在伊朗的外國銀行數(shù)量從46家迅速減少到12家。2012年1月，歐盟宣布從7月1日起對(duì)伊朗實(shí)行石油禁運(yùn)，并宣布凍結(jié)伊朗央行等金融機(jī)構(gòu)在歐盟的資產(chǎn)。

三、被美國實(shí)施對(duì)外金融制裁國家的應(yīng)對(duì)措施

隨著我國經(jīng)濟(jì)走出去步伐的加快和對(duì)外金融關(guān)系的日益緊密，以及在境外金融資產(chǎn)的增長，我國遭受美國金融制裁的潛在風(fēng)險(xiǎn)也逐漸上升。雖然短時(shí)間內(nèi)美國對(duì)我國實(shí)施大規(guī)模金融制裁的可能性很小，但美國對(duì)第三方的金融制裁或威脅很可能使我國受到連帶影響，我國應(yīng)未雨綢繆。

（一）及時(shí)轉(zhuǎn)移境外資產(chǎn)避免被凍結(jié)

及時(shí)轉(zhuǎn)移資產(chǎn)是被制裁國家避免資產(chǎn)被凍結(jié)的常用措施。如在2001年，在美國對(duì)敘利亞開展金融制裁后，敘利亞將大額資金先是經(jīng)正規(guī)渠道轉(zhuǎn)移到敘利亞的周邊國家，再由周邊國家通過非正式渠道流入敘利亞，以此來避免資產(chǎn)被凍結(jié)。流向敘利亞的資金由2002年的6.1億美元增至2004年的8.55億美元。2006年，美國對(duì)伊朗實(shí)施以“凍結(jié)伊朗海外賬戶，限制伊朗貿(mào)易信貸以及調(diào)查有問題金融交易”的金融制裁，該制裁計(jì)劃的首批目標(biāo)指向伊朗在歐洲的賬戶和金融機(jī)構(gòu)，伊朗及時(shí)采取措施，將原本存放在歐洲的大筆石油資金迅速轉(zhuǎn)移到中東國家的銀行，避免了境外資產(chǎn)被美凍結(jié)。

（二）推動(dòng)跨境資金非美元貨幣結(jié)算

推動(dòng)跨境結(jié)算“去美元化”，以非美元貨幣的結(jié)算方式參與國際貿(mào)易結(jié)算，能在部分程度上使美國限制或禁止金融交易渠道的制裁手段失效。例如2003年敘利亞政府在美國財(cái)政部阻止敘利亞商業(yè)銀行用美元進(jìn)行交易之后，將對(duì)外貿(mào)易外匯幣種結(jié)算由美元轉(zhuǎn)為歐元。受美國金融制裁的俄羅斯，自2014年以來致力于在全球范圍以盧布來出售自己的石油和天然氣。此外，印度還與伊朗就石油交易以盧布來結(jié)算達(dá)成協(xié)議，并通過土耳其銀行以土耳其里拉從事轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)，使其資金繞開美國的監(jiān)控進(jìn)入歐洲。

（三）利用國際離岸金融中心開展離岸金融業(yè)務(wù)

由于國際離岸金融中心有一系列保密制度，可以不對(duì)外披露公司的股東資料、股權(quán)比例、收益狀況，享有較多的保密權(quán)利。因此，當(dāng)被制裁國受到禁止金融交易制裁時(shí)，可以通過隱藏信息，在國際離岸金融中心設(shè)立項(xiàng)目空殼公司，實(shí)現(xiàn)支付項(xiàng)目的境外款項(xiàng)通過空殼公司的賬戶在被制裁國境外周轉(zhuǎn)，減少資金進(jìn)出被制裁國的次數(shù)，從而達(dá)到繼續(xù)利用美元清算體系的目的。如自2001年開始，伊朗將阿聯(lián)酋作為避開美國制裁、通往外界的跳板，大幅增加在阿聯(lián)酋注冊(cè)的伊朗企業(yè)數(shù)量。截至2009年末，僅迪拜已有超過8000家伊朗企業(yè)，使得伊朗和阿聯(lián)酋之間的貿(mào)易額從2005年的40億美元激增至2009年的120億美元。

四、美國近年來對(duì)外金融制裁對(duì)我國的影響

隨著我國資本項(xiàng)目賬戶的逐步開放和越來越多的中資企業(yè)在美上市，我國遭受美國金融制裁的潛在風(fēng)險(xiǎn)也逐漸上升。并且由于政治、歷史等因素，中資企業(yè)在外投資的很多國家和地區(qū)，如伊朗、敘利亞、緬甸、伊拉克等恰好也是美國對(duì)外金融制裁的重點(diǎn)對(duì)象，這些都增加了中資企業(yè)被美實(shí)施金融制裁的風(fēng)險(xiǎn)。

從美國對(duì)外金融制裁中較為典型的對(duì)伊朗、朝鮮兩國的制裁看，多家中資企業(yè)或銀行都曾被列入美國制裁名單。如2006年6月，美國財(cái)政部以中國長城工業(yè)總公司向伊朗導(dǎo)彈計(jì)劃提供幫助為由，宣布凍結(jié)長城工業(yè)總公司等4家中資企業(yè)在美所有資產(chǎn)。2008年10月，美國對(duì)中國新時(shí)代科技有限公司、中國船舶重工國際貿(mào)易有限公司、華中數(shù)控股份有限公司3家企業(yè)實(shí)施制裁，指責(zé)它們向敘利亞、伊朗和朝鮮出售軍火或軍工敏感技術(shù)。2012年1月，美國以中國珠海振戎公司違反禁令與伊朗完成5億美元的汽油交易為由，宣布對(duì)該公司實(shí)施制裁。受美國金融制裁影響最大的要屬澳門境內(nèi)的匯業(yè)銀行。2005年9月，OFAC在調(diào)查朝鮮的海外融資問題后，宣布匯業(yè)銀行長期為朝鮮的導(dǎo)彈計(jì)劃提供洗錢活動(dòng)，并要求所有美國金融機(jī)構(gòu)關(guān)閉該銀行在美賬戶。美國的金融制裁發(fā)揮了巨大威力，引發(fā)了澳門居民在匯業(yè)銀行的存款擠兌，該銀行34%的存款在幾天之內(nèi)就被取走。且盡管沒有收到美國的明確要求，澳門政府自動(dòng)接管了匯業(yè)銀行并凍結(jié)了朝鮮存放在該銀行的2400萬美元資金。

五、美國對(duì)外實(shí)施金融制裁對(duì)我國的啟示

（一）增強(qiáng)綜合國力，強(qiáng)化與美國的貿(mào)易和投資往來，相互制約

從美國對(duì)外金融制裁實(shí)踐看，被制裁國一般是較為弱小和封閉的國家，如朝鮮、伊朗、緬甸、古巴等。對(duì)那些較為強(qiáng)大的國家，美國一般只是使用范圍小的局部制裁，很少使用全面制裁手段。這是因?yàn)閷?duì)外金融制裁本身是一柄“雙刃劍”，在制裁別國的同時(shí)，自身利益也會(huì)受到損害，而且受損的程度與被制裁國的綜合國力和雙方經(jīng)濟(jì)的依賴性高度相關(guān)。因此從長遠(yuǎn)來看，預(yù)防和克制美國對(duì)華金融制裁有賴于我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國力的穩(wěn)步增強(qiáng)。一是通過深化改革開放，強(qiáng)化對(duì)美國的貿(mào)易和投資往來，繼續(xù)引進(jìn)美國對(duì)華直接投資，發(fā)展你中有我、我中有你的中美戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系，達(dá)到“雙贏、雙制約”目的。二是進(jìn)一步開發(fā)更具廣度和深度的國際市場(chǎng)，提高中國經(jīng)濟(jì)、金融在全球的綜合影響力，增強(qiáng)綜合國力，減少對(duì)少數(shù)潛在制裁發(fā)起國的經(jīng)濟(jì)依存度。

（二）建立外部金融制裁預(yù)警機(jī)制與反制裁機(jī)制

一是建立貫通外交、金融、商務(wù)等領(lǐng)域的外部經(jīng)濟(jì)金融制裁預(yù)警機(jī)制，構(gòu)建信息系統(tǒng)共享平臺(tái)，及時(shí)互通信息并協(xié)調(diào)措施方案，把境外資產(chǎn)保全作為重要考慮因素，完善境外資產(chǎn)分散投資、安全轉(zhuǎn)移的應(yīng)急預(yù)案。

二是出臺(tái)我國對(duì)外金融制裁的法律法規(guī)，完善反制裁機(jī)制。全國人大常委會(huì)在2011年10月份通過的《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問題的決定》中規(guī)定，授權(quán)國務(wù)院公安部門、反洗錢行政主管部門對(duì)恐怖活動(dòng)組織和個(gè)人的資產(chǎn)采取凍結(jié)措施，開創(chuàng)了我國資產(chǎn)凍結(jié)行政制裁制度。建議可在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善行政凍結(jié)制度，專門出臺(tái)我國對(duì)外金融制裁的法律法規(guī)，設(shè)立外部金融制裁或反制裁主管部門，授予其根據(jù)需要凍結(jié)境外組織或個(gè)人在我國境內(nèi)資產(chǎn)的權(quán)力，使對(duì)外金融制裁成為我國合法的政策工具，采用法制化、公開化的方式針對(duì)他國金融制裁進(jìn)行宣示和運(yùn)用反制裁措施。

（三）實(shí)施多元化外匯儲(chǔ)備和國際貿(mào)易結(jié)算戰(zhàn)略

一是提高外匯儲(chǔ)備中幣種結(jié)構(gòu)多元化程度。適當(dāng)增加歐元、黃金、特別提款權(quán)（SDR）等在現(xiàn)有外匯儲(chǔ)備中的比重，降低美元比重，增強(qiáng)我國抵抗單一貨幣風(fēng)險(xiǎn)的能力。

二是注重維護(hù)好對(duì)美債權(quán)利益。2014年末，中國持有的美國國債金額達(dá)到1.2萬億美元，成為對(duì)美最大債權(quán)國，應(yīng)積極利用并管理好這一龐大的對(duì)美債權(quán)，防止債務(wù)反而成為美國對(duì)我國的金融制裁手段。

三是加快推進(jìn)人民幣國際化進(jìn)程。從美國對(duì)外金融制裁情況看，拒絕提供美元清算服務(wù)是其常用手段。因此，在中國與第三國貿(mào)易中穩(wěn)步推進(jìn)雙方貨幣互換進(jìn)程，加快人民幣國際化將直接削弱潛在的美國金融制裁威力。建議以構(gòu)建“一帶一路”、成立亞投行為契機(jī)，積極引導(dǎo)中資金融機(jī)構(gòu)“走出去”，推進(jìn)國際貿(mào)易中人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)和離岸金融市場(chǎng)發(fā)展，增強(qiáng)人民幣國際影響力。

四是積極倡導(dǎo)多邊合作機(jī)制，推動(dòng)國際貿(mào)易以美元、歐元、英鎊、日元等多種貨幣結(jié)算，降低美元的貨幣結(jié)算比例。

（四）加強(qiáng)關(guān)于外部金融制裁的政策研究和合規(guī)指導(dǎo)

一是加強(qiáng)關(guān)于外部金融制裁的研究。美國的金融制裁制度十分復(fù)雜，為做好事先防范，需要認(rèn)真加以研究和持續(xù)追蹤。特別是中資金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)在美分支機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)與金融制裁有關(guān)的美國法律、條例研究，密切關(guān)注OFAC發(fā)布的被制裁者名單及變化情況，充分知悉金融制裁的程序和后果。

二是指導(dǎo)中資金融機(jī)構(gòu)和對(duì)外投資企業(yè)提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，高度關(guān)注美國的金融制裁，積極應(yīng)對(duì)被制裁威脅。中資金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)在對(duì)外交易和提供金融服務(wù)時(shí)應(yīng)盡量避開被列入制裁名單的機(jī)構(gòu)和人員，避免落入第三方制裁陷阱。此外，金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)在美分支機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格遵守美國的金融制裁法規(guī)，當(dāng)遇到某些特殊交易時(shí)，應(yīng)事先向美國財(cái)政部O-FAC申請(qǐng)必要的許可，避免受到金融制裁牽連。

（責(zé)任編輯；郄彥平；校對(duì)：李丹）