水權試驗改變了什么

周宏春

農民根據水權證標注的水量購買水票，先交水票后用水，相當于有了糧票才能買糧一樣

水權，是一個地區的取水權或用水權，本質上屬于當地居民的生存權、發展權，在“滴水貴如油”的干旱地區尤其如此。

水權制度，包括分配制度、交易制度、激勵與約束機制、監督管理制度等一系列制度安排。調水源頭區得到補償，也是以水權交易制度作基礎的。

用“油鍋撈錢”的方式來“三七分水”的故事，在黃河中下游的山西、河南等地曾廣為流傳，其真實性無從考證，但從中能看出，各地對水的渴求及對用水權的爭奪，自古就有。在一些地區，至今還存在英雄崇拜情結及祭拜等活動。

在內蒙古阿拉善居延綠洲上的沙地湖泊水面，群鴨在覓食

實際上，無論是古代的“撈錢分水”，還是現代對降雨的人工干預，都是對雨水時空分布不均的重新調配，目的是滿足當地經濟社會發展對水資源的需求，同時提高水資源利用效率。

利用市場機制提高水資源的利用效率，中國已有很多成功案例。

進入新世紀以來，水利部推動中國西北地區開展節水型社會的實踐表明，完善水權制度，建立水權市場，可以達到提高水資源利用效率的效果。

“水票”試驗

甘肅省張掖市是國內最早開展節水型社會建設的試點市之一，主要從明晰水權入手，形成“總量控制、定額管理、配水到戶、公眾參與、水量交易、水票流轉、城鄉一體”的節水型社會運行機制，取得明顯成效。

張掖在實施用水總量控制和定額管理的實踐中，“水票”是意義重大的制度創新：農民根據水權證標注的水量購買水票，先交水票后用水，相當于有了糧票才能買糧一樣。

這一制度設計和實施的前提條件是水資源的稀缺性。

“水票”類似于地方“糧票”，只能在局部地區流通。農民按實際情況分配一定的用水指標，用水超過定額指標后，需要從有節余的農民手中購買水票，節余水票僅能在同一條水渠系統內轉讓。

一張水票連接著政府、市場和農戶，承載了水權、水價和水市場，可以大大降低水權的管理成本和交易成本。其中的標的物水及其相關制度安排，類似于“水銀行”，使水權在更大范圍內流轉成為可能。

從2002年年初起，張掖黑河流域按照既有規劃，在全市范圍內開始經濟結構調整、節水工程建設和以水權為中心的用水制度改革，取得了較好效果。

黑河是中國西北地區較大的內陸河，流經青海、甘肅、內蒙古三省（區）。黑河下游的額濟納綠洲是阻擋風沙侵襲、保護生態的天然屏障。中下游地區極度干旱，早在明末清初中下游就出現用水矛盾。清雍正四年（1726年），駐甘巡撫年羹堯訂立“均水制”，即每年芒種前封閉上段渠口10天，給下游高臺及鼎新灌區放水，并藉強大的軍事力量予以實施。

而今，通過各級政府的共同努力，實現了黑河分水目標，在提高用水效率的同時，也使中國第二大內陸河在下游斷流多年后重新有了流水，干涸多年的東居延海重新實現碧波蕩漾，節水型社會建設取得預期成效。

灌區新探索

梨園河灌區位于河西走廊中段的張掖市臨澤縣南部，是一個從黑河支流梨園河引水的大型自流灌區。由于水系年久失修，用水效率低下，管理方式陳舊，農民節水意識不強，農業灌溉定額偏高，日益突出的水資源供需矛盾成為灌區經濟社會發展的制約因素。

自2000年開始，灌區對各項水利工程進行大規模的配套建設和節水改造，并確定了5項任務：建立用水總量控制指標，并將用水總量指標層層分解到各鄉村，落實到每個用水單位（用水戶）;建立灌區各行業用水定額指標體系，合理設立各行業單位產品的用水定額指標;建立定額水價核算體系，定額內用水實行基本水價，超額用水加價收費;建立水權交易規則，在政府宏觀調控下，發揮市場在資源配置中的基礎性作用;建立完善的用水協調監督機制，建設水計量設施并規范監測措施。

同時，探索形成了“灌溉管理單位+用水者協會+用水戶”的管理體系。以村為單位組建用水者協會，并由農民選舉產生，負責將水權分配至各農戶;向農民出售水票，養護配套水利設施，調解水務糾紛。

用水制度改革，特別是“水票”制度的實施，堵住了亂收費的“由頭”，農民也開始精打細算用水，琢磨節水辦法，隨意浪費水資源的現象大大減少，負擔也大為減輕。比如，過去用水量大的大塊田地，現在改成用水少的小塊田地;私自開荒、偷水、搶水等現象銷聲匿跡，用水糾紛也大大減少。

寧夏、內蒙古等中國西北能源富集地區，通過水權交易，從農民手中置換出水資源，不僅改變了傳統的大水漫灌的耕作方式，也能“以水定產”，促進能源開發和工業發展，以水資源的可持續利用支撐當地經濟社會可持續發展。

甘肅省張掖市農民使用的“水票”

節水“領跑者”

“十三五”期間，國家發改委將會同水利部一起實施節水“領跑者”制度，以提高水資源利用效率，反對用水中的浪費。

在政策措施上，國家將加大財政資金投入，對節約和循環利用水資源、非常規水源開發利用、先進適用技術研發示范工程等予以必要的支持。

首先，加快高耗水行業節水改造。對電力、鋼鐵、石油化工、化工、造紙、紡織等高耗水行業實施節水改造，大力推廣高效冷卻、熱力系統節水、洗滌節水等節水工藝和技術，加快淘汰落后生產能力、工藝、技術和設備。

其次，鼓勵企業建立用水統計臺賬，完善節水管理。開展高耗水行業節水診斷和水效對標活動，大幅降低單位產值的水資源消耗強度。從操作看，高爾夫球場、洗浴業等耗水量大的服務業，可以借鑒能源合同管理模式開展節水服務，切實降低國民生產總值的水強度。

需要指出的是，水權、水權交易及其制度設計有一定的前提、邊界和約束條件：前提條件是水資源的稀缺性;覆蓋范圍大到某個流域、小到某條引水渠;跨流域調水并支付一定的費用，也屬于水權交易類型，而激勵和約束是保證水權交易成功的制度安排，不可或缺。

（作者系國務院發展研究中心社會發展研究部研究員）