區域立法協作機制淺探

葛勝亮

近年來，隨著我國區域經濟、社會一體化進程不斷加快，尤其是中央關于區域發展總體規劃和戰略的深入實施，各種形式的區域合作層出不窮，通過相互合作，有力促進了區域資源整合，增強了區域發展的協調性和內聚力。在此過程中，有一個問題也日益引起各方關注，即根據域內外相關經驗，在區域一體化發展到一定程度時，法治的保障與促進作用也應當進一步凸顯。在我國，各地雖然也圍繞更好滿足區域合作與發展過程中所需的立法與法律問題，開展了深入探索和實踐，并取得了不少成績[1]，但就整體而言，與經濟、行政等領域的合作進展相比，區域地方立法協作遠遠落后于區域經濟社會一體化發展的整體進程，對保障和促進區域發展的作用遠未充分發揮。

黨的十八屆四中全會作出了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對全面推進依法治國作出戰略部署，其中也進一步明確了地方立法的權限與任務，對地方立法工作提出了全新要求。在新的形勢下，加快推進區域立法協作，對提升地方立法質效，實現區域治理法治化都具有重要意義。因此，本文擬在進一步揭示其重要價值的基礎上，深入探究影響區域立法協作實效的主要原因，進而圍繞加強和改進協作模式、路徑選擇以及突破方向等問題進行重點研究，以期對地方立法工作開展有所裨益，使區域立法協作在推進全面依法治國戰略進程中發揮更大的作用。

一、充分認識新形勢下推進區域立法協作的重要意義

區域立法協作需求是在區域一體化發展進程中逐步生成的，當前進一步推進區域立法協作的動因和意義主要集中在以下方面。

一是促進區域一體化發展的客觀需要。我國經濟社會一體化發展較為緊密的地區，如“珠三角”“長三角”“東三省”等地，往往地域相近、人緣相親、文化相通、經濟相融，存在著廣泛的共同利益，并長期保持良好的人際往來和密切的經濟合作。但由于行政區劃分割，各地在改革發展進程中有著不同的路徑選擇、利益追求和關注熱點，因而在招商引資、外貿出口、城市管理、人才流動、環境保護等具體政策和制度方面存在不少差異，甚至是競爭激烈。而缺乏有效約束的地域競爭，往往導致地方保護主義叢生，造成區域市場分割、重復建設、資源要素流動困難等問題。由此，就迫切需要在立法層面沖破行政區劃上的障礙，打破各自為政的局面，通過立法協作鞏固各方的利益關系，確認、保護各方的共同利益追求，建立各地利益最大化的共同市場和共同規則，為區域合作和協調發展提供充分的法治保障。這也是當前我國地方立法協作產生的深層背景，即通過各成員間的立法協作，對區域各方的共同利益訴求在法律層面進行制度化的協調，盡量滿足一體化發展需要。

二是化解地方立法沖突的必然選擇。從地方立法權的性質來看，可以說地方立法是對地方經濟社會發展需求的制度化回應，因此，地方立法之間的沖突也是不同地方特殊意志和利益的集中體現。多年來，各有立法權的地方立法主體在不同憲法和法律、行政法規等上位法抵觸的前提下，依據改革發展需要，依法制定了很多具有地方特色的法規規章，有力保障和促進了本地區經濟社會發展。但同時，處于一體化進程中的各地區如果僅考慮本地特殊利益而立法，就很可能造成區域內各地權利義務關系不一致，不利于對區域內公民、法人和其他社會組織權益的平等保護。如我國交通路網建設日益發達，但相鄰區域有關路政管理、收費標準不同，常常導致執法不公。甚至，有的法規對單個行政區域來講可能是有利的，但對區域整體發展而言卻弊大于利。當今社會開放性、流動性正日益增強，諸如環境污染防治、物流、信息和人才流動等問題，亟需不同地區間的相互配合與協調。特別是2015年新立法法實施以后，所有設區的市都有了立法權，地方立法主體比以往有很大程度增加[2]，立法體系進一步完善的同時，各地產生立法沖突的可能性也隨之大大增加。由此，通過加強立法協作化解立法沖突的緊迫性進一步凸顯，須知一旦在立法層面形成地方保護主義壁壘將更加難以逾越。

三是提升地方立法質效的有力舉措。降低立法成本、提高立法質量，始終是地方立法追求的重要目標。而通過實施區域立法協作，可以對區域內的立法資源進行有效整合和優化，更合理地配置區域立法資源規模、協調立法資源運行結構，使立法資源運行方式更加高效有序，實現區域立法效益最大化。就以“長三角”“珠三角”等地情況來看，各地在經濟、文化、自然條件等方面有很多相同或近似之處，立法需求也有不少趨同，如果以相同或類似立法事項反復由各地單獨立法，其綜合成本是很高的。因為一部法規出臺，從調研論證，到起草、審議、修改直至最后通過，至少需要一兩年時間，其間會耗費大量的人力物力財力。從立法技術上講，各地單獨立法經常導致一個城市在立法過程中已走過的彎路另一個城市又再走一遍，而由于立法內容的不一致，區域各方執法、守法的成本也會增大，這都是對社會資源的極大浪費。通過加強區域立法協作，可以在特定區域內對具有同質性的立法項目實現資源共享，避免重復勞動，既經濟又有實效。而通過立法經驗的相互借鑒和分享，對提升地方立法質量也很有助益。

四是發揮地方立法引領作用的有效途徑。當前，我國已經進入改革深水區，各方面改革舉措都可能涉及法律制度層面的問題，如何更好依法引領改革發展，地方立法責任重大。這要求地方立法工作者要將法律的穩定性與變動性、現實性與前瞻性有機統一起來，不僅要及時將改革發展中的成功經驗以法規形式固定下來，又要注意為深化改革預留空間，努力通過立法破除體制障礙、推動制度創新。近年來，黨和國家對區域一體發展更加重視，中央領導多次作出專門指示[3]，國務院關于推動區域協調發展的相關專門規劃也不斷出臺[4]。但受利益掣肘，地方保護主義仍然普遍存在，惡性競爭頻發。這些問題的存在，極大阻礙了區域整合、協調發展的進程，實際上也直接危害了各地的長遠利益。在全面深化改革進程中，如何妥善解決這些問題既是挑戰也是機遇。地方立法應當抓住契機，主動適應改革發展需要，積極通過立法層面的協作，加快區域治理制度創新，為區域合作發展設定更加合理的框架，創造良好的法治環境。

二、當前區域立法協作存在的主要問題

應該說，區域立法協作在國內并非全新課題，相關研究也積累了不少成果，但實踐層面的進展一直不大。雖然有不少地方開展了不同形式的嘗試，但總體來看或組織松散，或成效不彰。究其原因，筆者以為主要有以下問題。

一是實施區域立法協作的上位法依據不夠充分。法律依據的欠缺是導致區域立法協作進展不大的重要原因。目前，從我國現行憲法、立法法和地方組織法等相關法律中都難找到有關區域立法的直接依據。盡管憲法和相關法律也沒有明確禁止地方立法權的合作行使，但依公法“法無明文規定不可為”的原理，也難以就此為開展區域立法協作確立充分的合法性依據。相比而言，部委制定聯合規章則法有明文，立法法第八十一條明確規定“涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項，應當提請國務院制定行政法規或者由國務院有關部門聯合制定規章”。此外，地方組織法在規定地方各級人大和政府職權時，也都明確了“在本行政區域內”的限定，而對區域立法或立法協作未作規定。缺乏上位法依據，不僅直接阻礙了區域立法的實施，也使立法協作由于缺乏可參照的具體操作程序而難以在實踐中廣泛開展。

二是落后的地方立法理念與區域立法協作尚難契合。應當說明的是，雖然區域立法協作本身并無確定法律依據，但其依托各獨立的地方立法權開展具體工作層面的協作，其合法性和合理性都是具備的。但就目前我國地方立法現狀而言，一些落后的立法理念造成區域立法協作雖有空間卻難有實績。尤其是突出表現在地方立法中的兩大突出問題，形式主義和保護主義。如學者所言，地方立法的形式主義“一方面表現為地方立法從內容和形式上照抄照搬和機械套用中央立法，即從文本上大量復制和克隆中央立法；另一方面表現為地方立法從立法體例、結構和規模上盲目追求大而全和面面俱到”。近年來，盡管“小而精”“有實效”等理念在地方立法實踐中日漸受到重視，但形式主義的弊端還遠未盡除。這不但浪費地方立法資源，影響地方立法的權威和實效性，而且既然各地都照搬照抄上位法，區域立法協作自然也沒有必要了。而保護主義更是地方立法長期以來難以克服的痼疾，通過立法來保護本地特殊利益的做法十分常見，更有甚者有的地方不惜制定違反上位法規定的地方性法規來維護自身利益[5]。在這樣的理念指引下，開展區域立法協作幾無可能。而且在保護主義理念盛行的前提下，即使開展區域立法協作，可能不僅無助于促進市場統一，反而會產生新的、更大范圍的區域性地方保護主義。

三是當前地方立法的自主性還不強。由于各方面原因，相對來講我國行政權力一般較為強勢，立法往往處于弱勢地位。反映到地方立法工作突出體現在幾個方面：準備立法時，立法項目一般由政府部門提出，不少地方人大制訂年度立法計劃和立法規劃時主要聽取政府部門意見，導致人大的立法計劃、規劃往往成為部門立法意向的拼盤；法規起草時，草案主要是由政府主管部門組織起草，目前實踐中由人大直接組織起草的法規草案極少，而在此過程中公共利益部門化、部門利益法制化的傾向仍然存在；在法規審議、修改時，政府及相關部門也都直接參與，其修改意見往往占據重要地位。在地方立法機關經常處于被動開展工作的情況下，各地開展橫向區域立法協作的積極性和可能性也大大下降。黨的十八屆四中全會明確提出人大主導立法的要求，各級人大在立法中的作用得到進一步發揮，但受制于立法力量、資源等限制，真正實現人大主導還需要持續的努力。

四是各地開展區域立法協作鮮有成功范例。實踐成效不彰，也是區域立法未能全面推開的原因之一。即如東三省在立法合作方面開始較早、投入較多，但真正取得的成效，如節約立法資源多少、提升立法效率幾何或對促進區域合作貢獻多少都并不樂觀。還有不少地區的類似合作，甚至在合作協議簽訂或者開過幾次聯席會議之后就作罷了，至多停留于信息交流層面，時間一長相關運作機制就已形同虛設，未能形成制度化的推廣經驗。

三、全力推動區域立法協作取得實效

綜上所述，面對新的形勢和任務，加快推動區域立法協作既有挑戰更有機遇，是當前地方立法工作中值得研究和探索的重要課題。針對理論及實踐中存在的諸多問題，筆者以為主要可以從四個方面作出改進，力求實效。

（一）嚴格遵循依法立法的基本原則。立法是重要的政治活動。不管以何種形式開展立法協作，都必須嚴格遵守憲法、立法法以及其他上位法的相關規定。

一要自覺維護法制統一。對地方立法而言，首要的要求就是切實遵循不抵觸原則，不違背憲法原則和精神，不違背上位法規定，自覺維護社會主義法制的統一與尊嚴，這同樣也是開展區域立法協作的首要原則。在立法協作過程中，參與各方都不能違反法律法規規定的權限和程序，不能改變各種法律文件的效力和適用范圍，不能與憲法、法律和行政法規以及上位法規定相抵觸。特別是設區的市，要嚴格按照新立法法明確的三方面立法事項，依照法定權限開展區域立法協作，在制度設計、規范內容上都要遵循并符合上位法的規定和精神。

二要嚴格遵循法定程序。地方立法協作本質上是由地方立法權派生而來，這種協作并不是行使一個新的區域立法權，而是依托于各個獨立的地方立法權開展的。因此，進行立法協作時，無論是在立法準備階段，還是起草、審議、修改等各環節，各項工作都要嚴格遵循法定程序。這里的法定程序，既包括參與協作各方共同上位法規定的程序，也包括各立法主體自己制定的程序性規定。要特別注意，在區域立法協作過程中其他地區的程序規定，不能作為本地立法的依據，這是區域立法協作確保合法性的應有之義。

三要有效落實區域發展戰略。地方立法協作的根本目的不在于立法本身，而在于通過區域立法協作推進區域治理的現代化和法治化。地方立法制度的創新，應當有利于區域的整體發展，而不是在區域內制造相對于其他地區新的不正當競爭。因此，開展區域立法協作必須以嚴格執行中央相關政策及發展戰略為前提，與區域發展規劃相符。要注意防止在自身利益驅動下，缺乏監督、約束的立法協作演變為地方政府以立法形式結成利益同盟，從而形成新的而且更加牢固的權力擴張以及更大地域范圍的利益割據。

（二）著力完善區域立法協作運作機制。考察各地開展區域立法協作的具體形式，大致可歸納為三種，即會議式、機構式、松散式，這三種形式在實踐中各有作用，但總的來看均需進一步完善。

一是會議式。即區域成員通過定期召開例會或組建聯席會議等方式開展立法協作。這種形式的協作由于不涉及機構、編制、人員等問題，運作成本較小且見效較快，因此在實踐中運用最多。但會議式協作受會議時間、頻次等因素限制，往往在合作的廣度和深度上有所不及。要充分發揮其作用，可以在以下方面作出改進：進一步將會議組織形式、時間與會期、會議內容等形成制度化規定，保證可以長期、持續開展，提升合作效率，推動形成多層次協商制度。一是加強高層協商，即由區域各立法主體主要領導出席的定期磋商，主要是確定雙方協作中遵循的指導思想、基本原則、運作形式等重要內容，對立法協作合作和主要問題形成共識。一般可每年召開一次會議。二是密切工作機構協商，即由區域成員中負責具體立法工作的機構（一般為法制工作委員會），按照高層協商確定的原則和方向，定期召開工作會議，協調具體工作。一般每年至少召開兩次會議，上半年主要總結去年工作開展情況，并根據各自立法計劃確定本年度具體合作項目和主要任務；下半年主要交流協作進展情況，結合實際重點推進，并交流下一年度立法計劃，協調立法進程。

二是機構式。即區域各方建立專門機構，推動立法協作開展。這種協作方式在實踐中運用也比較多，對開展立法交流和共同立法有較好作用。其缺點是，所設機構一般均為非常設機構，工作人員也非專職工作人員，在各地本身立法任務較重的情況下，機構運作往往難以發揮實質性作用，大多數合作機構實際上僅僅存在于文件中。筆者建議考慮在兩方面予以完善：建立相對固定的工作機構，明確機構負責人、聯絡人以及日常運作方式，保證人員到位，工作制度到位；定期落實具體工作任務，建立健全工作動態通報、資源共享、定期會商等制度，強化工作考核，避免機構虛置。

三是松散式。即針對個別立法項目，根據工作需要與區域中相應成員開展立法協作。此種協作主要針對具體立法項目，或是圍繞有關重點問題進行探討交流、調查研究，或是開展共同協作立法。這種項目化合作目標明確、效果明顯，但往往不成制度。我們可以對較為成功的合作范例進行研究總結，加大經驗推廣力度，對一些確需多方合作的立法項目進行大膽嘗試和探索，不斷增強合作的實際成效。

（三）著力豐富區域立法協作的內涵。什么是區域立法協作，如何夯實立法協作的具體形式和內涵，是當前工作的重中之重。對此，長期以來各界看法并未統一，歸納各種觀點以及實踐中的具體做法，筆者建議在三個不同層面予以加強和改進。

一是密切工作協作，即在具體承辦立法事務層面強化合作。其主體一般不是地方立法機關本身，而是其所屬負責具體立法工作的相關機構。內容包括立法工作經驗的交流，立法計劃或規劃的相互通報，立法技術的統一，有關法規文本或立法資料的共享，立法制度的相互借鑒等等。這是區域立法協作的初級形式，主要目的是通過加強交流、共享信息，節約立法成本，提高工作效率。目前，這一層面的協作在各地開展較多，但形式還比較單一，拓展空間較大。筆者認為，可以著重做好以下工作。

1.完善信息交流機制。協作各方共同參與建立區域立法信息交流平臺，共享共通；通過紙質簡報或網絡等形式，定期刊發或推送各自重要立法信息、立法動態、立法計劃、規劃，交流各自立法經驗。

2.協作制訂立法計劃。立法計劃是實施立法的前期準備，區域各方在制訂立法計劃時，可以通過相互交流，充分了解各地立法動態和立法情況，互相學習借鑒； 確定立法項目時，各地還可以進一步就立法項目的相互銜接以及立法的科學性、實效性等問題進行探討，增強立法合理性和前瞻性。

3.共享立法資源。資源共享是提升效率的捷徑，通過實現區域立法資源共享，能夠有效降低立法成本。可以共享的資源主要包括：立法過程中形成的相關材料、法律法規數據庫、調研數據和資料、專家學者咨詢意見等。

4.協作開展輔助工作。如圍繞特定課題共同開展調查研究、組織專家論證等。

二是加強協同立法，即在具體法律制度內容方面進行協調。這類協作是針對特定事項采取共同立法行動，形成基本一致的行為規則，其主體是區域內參與協作的地方立法機關。這一層面的協作從具體事務方面，上升到整體立法項目合作，通過不同主體間立法權的協調行使，達到避免立法沖突的目的，保障區域法治環境統一和諧，增進區域融合。這類協作可以視為區域立法協作的高級形式。我們按照發起主體不同分為兩類，分別論述。

1.區域各方共同提出的立法項目。即經區域各方一致同意或由協作機構提出針對特定事項的共同立法項目，一般為涉及區域共同利益的重要問題，對形成統一市場、促進區域經濟社會一體化發展有重要影響的重大事項以及其他各方共同關心的熱點問題。這類合作對提升立法效率、促進區域一體發展有很好作用，是推動區域立法協作的重要方向。我們要重點探索以下幾項工作。（1）共同起草。起草法規草案是地方立法工作中的重要內容，隨著人大主導立法的進一步落實，各級人大組織起草的法規草案將有所增加，在協作起草方面的合作空間也將進一步增大。合作中可以確定由某地單獨起草，也可以成立共同起草小組，組織各方人員共同開展起草工作，增強起草班子力量。在起草過程中遇有重大問題或產生重大分歧時，可以隨時溝通協商。（2）交叉征求意見。相鄰地區雖然大致情況類似，但各地公民的立法需求和意愿仍有差別，如何化解這種差別以有利于法規順利實施，廣泛征求意見是必不可少的。而且，在征求意見過程中還可以最大限度發揮各自資源優勢，特別是廣借外腦，充分利用好各地高層次專家學者的作用，對提升立法質量大有裨益。（3）分別審議。草案起草完成后，應按各自立法程序分別報立法機關審議。審議過程中，遇有重大問題或重大分歧的可以再次啟動協調程序。但應注意的是，各立法主體之間是獨立、平等的，不能為強求合作忽視審議中的不同意見，更不能為求統一而違反法定程序。（4）協調實施。對協調性要求較高的法規，在分別審議并通過后，還可統一實施日期，以取得最佳效果。實踐中，由于各地行政體制、機構設置并不一致，法規具體實施機關等很可能存在差別，這是難以避免的，因此在立法過程中應盡力求得核心條款的統一。

2.非各方共同提出的立法項目。由于制訂立法計劃本身仍受多方因素影響，以及操作層面存在困難，各方共同提出立法項目的情形還較為少見。但實踐中，有的區域治理問題確實需要各方合作才能解決。如太湖治理問題涉及三省五市，由于國家層面并無相關立法，工作推進難度很大。而且鑒于國家立法需求大、資源少的現狀，在可預見期間內能否納入立法計劃也殊為不易，對此類項目而言開展區域立法協作就很有必要。在這種合作中，提升立法效率并非首要目標，而是旨在推進對重點問題的共同治理。合作時可以由區域某個或數個成員提出合作要求，各地經過反復協調后，對立法原則以及有關關鍵條款達成基本一致，而具體制定時間、程序和一般規定等則可根據各自實際靈活確定。

三是探索行使區域立法權，即依托區域立法機構實施統一立法。這一層次的立法協作與第二項的差別在于，此種情況下地方立法權已不再獨立，而是讓渡于區域立法機構直接行使。其優點是，一般的立法協作即使法規草案文本完全一致，但由于審議過程中立法機構組成人員提出審議意見不同，最終出臺的法律文本仍然可能存在差別，而實施區域立法權則無此憂，可以徹底避免產生立法沖突。這類協作，在國外一些聯邦制國家較為常見。但由于區域立法權的行使可能涉及對我國現行行政區劃及立法體制方面的重大調整，實施難度很大。盡管有學者提出可以組建區域行政立法委員會，在行政立法層面探索推進區域立法。但我們認為即使如此，仍涉及人員編制、經費等問題，在相當一段時間內可作理論研究，實際可操作性不大。因此，本文對此也不作重點討論。

此外，中國作為一個地域廣闊的單一制國家，開展地方立法協作的空間和潛力都是巨大的，因此建議國家層面立法中能及早對區域立法協作以適當形式予以明確，以促進立法協作依法開展。

注釋：

[1]如早在2006年7月，遼寧、吉林、黑龍江三省即簽訂了區域性立法協作框架協議，在開展立法協作方面進行了諸多探索。

[2]立法法修改前全國有立法權的較大市共49個，修改后有立法權的設區的市已增至284個。

[3]如2014年9月，習近平總書記出席亞信上海峰會后在上海考察時強調，要繼續完善長三角地區合作協調機制，加強專題合作，拓展合作內容，加強區域規劃銜接和前瞻性研究，努力促進長三角地區率先發展、一體化發展。

[4]僅2016年以來，國務院已先后審批通過《哈長城市群發展規劃》《成渝城市群發展規劃》和《長江三角洲城市群發展規劃》。

[5]如2004年發生的河南“種子案”中，《河南省農作物種子管理條例》即與《種子法》沖突。

參考文獻：

[1]王臘生：《地方立法協作重大問題探討》，載《法治論叢（上海政法學院學報）》2008年第5期。

[2]陳光：《區域立法協調機制研究》，山東大學2011年博士論文。

[3]封麗霞：《中央與地方立法關系法治化研究》，北京大學出版社2008年版。

[4]饒常林、常健：《我國區域行政立法協作：現實問題與制度完善》，載《行政法學研究》2009年第3期。

[5]王春業：《論省際區域行政立法協作》，載《行政法學研究》2007年第2期。

[6]胡德：《長江三角洲區域協作機制創新研究》，華東師范大學2004年碩士論文。

[7]孫桂真：《東北三省立法協作機制研究》，第二屆“東北法治論壇”獲獎論文選登。

[8]范利平：《區域合作中的立法協作》，載《湘潮》2007年第10期。

（作者單位：江蘇省蘇州市人大常委會法制工委）