依法加強軍工單位安全保衛管理法規制度建設

軍工單位安全保衛工作的開展離不開法律法規的支撐，依法開展安全保衛工作是新形勢下軍工單位做好安全保衛工作的前提和保障。本文對目前軍工單位開展安全保衛工作依據的法律法規體系進行了梳理，指出了目前存在的問題，并對下一步修訂國防科技工業安全保衛規定提出了部分工作建議，以期促進軍工單位安全保衛工作的依法推進。

一、 軍工單位安全保衛主要依據性規范

（一）單位開展安全保衛工作的基本依據

單位開展安全保衛工作的依據性文件隨著時代的發展逐漸發展變化。建國后直至20世紀90年代相繼發布了以下文件：1950年政務院《關于在國家財政經濟部門中建立保衛工作的決定》，根據這個決定，公安機關建立了內保機構，國家經濟部門及國有企業建立了保衛組織。之后陸續發布了1980年《全國經濟文化保衛工作會議紀要》、1985年公安部《機關、團體、企業、事業單位保衛組織工作細則（試行）》、1997年公安部和國家經貿委《國有企業治安保衛工作暫行規定》等文件，以上的文件有的屬于政策，有的屬于部門規章，都在一定時期內成為了單位開展安全保衛工作的基本依據，對單位開展內保工作起到了積極作用。但是，由于當時軍工單位普遍政企不分，其中有些規定隨著時代的發展，逐漸不適應形勢，比如對單位保衛工作的定性、單位與公安機關雙重管理體制、單位保衛部門具有一定的偵查權、一定范圍內的治安案件處置權和行政處罰權等。但是這些依據性文件在前后相繼的過程中，完成了由政策向國務院部門規章的轉變。

隨著社會主義市場經濟逐步建立，中國融入世界市場，政企分開成為必然的要求。刑事訴訟法、行政處罰法、治安處罰條例（后改為治安處罰法）、人民警察法相繼出臺，明確規定單位保衛部門沒有偵查權、行政處罰權、治安案件處置權等等。軍工單位安全保衛機構的職權被逐步取消，但是單位安全保衛機構和人員有怎樣的職權，并沒有新的法律法規進行明確。之前單位安全保衛工作機構承擔了大量與單位自身有關的社會治安和刑事案件查辦工作，隨著法治社會的逐步推進，單位對社會的行政管理職能弱化，必然導致機構和人員的弱化，于是單位保衛部門人員流失、機構萎縮也就成為了一段時期內的必然現象。

待到公安改制接近尾聲，公安部主導的內保工作立法提上日程。2004年9月國務院第421號令《企業事業單位內部治安保衛條例》（以下簡稱《內保條例》）公布，2004年12月1日起施行。《內保條例》是我國第一部全面系統規范單位內保工作制度的行政法規，為單位開展安全防范工作提供了重要的法律依據。但是《內保條例》為了適用范圍的普遍性，對軍工單位的特殊性沒有突出，后續也沒有該位階的國務院條例或者部委聯署的規章予以專門規范。從對國家安全、公共安全的角度來看，軍工單位內保工作需要的條件保障和職權與市場上的一般經營場所肯定存在較大的不同。這也造成了目前軍工單位保衛部門在普遍性職權、保障的約束下，需要完成特殊性較強的工作，在工作量、復雜性和協調難度上都存在很多難題。

在此過程中，單位安全保衛工作的指導方針也不斷根據實際情況進行調整。1980年《全國經濟文化保衛工作會議紀要》確定的工作指導方針為“預防為主，確保重點，打擊敵人，保障安全”。1997年《國有企業治安保衛工作暫行規定》將其修改為“因地制宜，自主管理，積極防范，保障安全”。《內保條例》公布后，單位內部安全保衛工作方針確定為“預防為主、單位負責、突出重點、保障安全”。逐步形成了如今政府監管，單位負責的格局。對于軍工單位而言，政府監管主要指公安部門和行業主管部門對單位落實安全保衛責任制的監督管理。單位安全保衛機構不再是公安機關的派出機構，公安機關不再直接對企業安全保衛工作進行部署。單位需要按照法律法規和國家標準開展工作，并對落實責任制的結果負責。此處單位負責宜理解為單位應當積極落實責任制，一旦發生人身和財產傷害的后果，將對單位按照過錯責任原則進行考核。

（二）與內保工作相關的其他法律法規

除了上文提到的基本依據，目前能夠對軍工單位開展安全保衛工作具有指導和約束等效力的規范性文件還有很多。依據各項法律法規文件的位階，我們可以將其大致分為國家法律、行政法規、地方和部門規章等。

在國家法律層面，與單位安全保衛工作有關的法律較多。如《消防法》對單位落實消防安全責任制就作出了規定，并對消防安全重點單位提出了更加具體而嚴格的要求。結合配套的行政法規和部門規章，對單位開展消防安全管理有很強的規范作用。

經濟法中的《全民所有制工業企業法》明確規定，企業有權決定其內設機構，政府部門不能干預。因此，保衛組織使用的安全防范力量，不再是公安機關的基層組織和派出機構，而僅僅作是企業的職能部門，受企業法人代表的領導和委托，維護企業內部的治安秩序，保衛組織由雙重領導轉變為單一領導。但是其第四十條規定：企業必須加強保衛工作，維護生產秩序，保護國家財產。

還有大量的地方和部門規章，對單位安全保衛工作作出了一些具體規定。比如為落實《內保條例》，各地也結合本地區的實際情況，進行了細化，推出了本行政區域內的單位內部治安保衛管理方面的規章。

在與軍工行業有關的行政法規中，有一些本身主要內容不是安全保衛工作，但是其中有條款對單位落實安全保衛工作提出了具體要求。例如《軍工關鍵設備設施管理條例》（中華人民共和國國務院令第598號）第十四條：企業、事業單位應當按照國務院國防科技工業主管部門的規定，在需要特殊管控的軍工關鍵設施外圍劃定安全控制范圍，并在其外沿設置安全警戒標志。

同時還有一些司法解釋涉及企事業單位的安全保衛工作。例如最高人民法院、最高人民檢察院和公安部《關于機關團體和企業事業單位保衛處科在查破案件時收集的證據材料可以在刑事訴訟中使用的通知》中提到：

“縣（市轄區）直屬以上的機關、團體、企業、事業單位保衛處、科，在公安機關指導下……依照法定程序所獲取的證據材料，可以在刑事訴訟中使用。”

應當注意一些新的法律法規對單位安全保衛工作可能起到的促進作用。以2014年修訂的《軍事設施保護法》為例，其中加入了對重要的軍工單位設施參照軍事設施進行保護的內容。這對于國防科技工業單位而言，有必要思考如何借此通過重要目標周邊安全控制距離、安全防范措施等與軍事設施保護法相銜接。

（三）應當重視的國家和行業標準

在法律法規之外，對單位開展安全保衛工作具有約束力和指導作用的還有大量的國家和行業標準與規范等。比如在人防領域，國家頒布實施了關于保安服務操作規程和服務質量的一系列標準，對指導單位用好保安這一市場化人防手段起到重要作用。在安全技術防范領域，也頒布實施了一系列國家和行業標準，如《安全防范工程技術規范》、《視頻安防監控系統工程設計規范》等，指導單位開展物防和技防建設。國防科工局針對國防科技工業安全防范系統提出的《國防科技工業安全防范系統技術要求》，也對本行業安全防范措施的落實具有約束力。

二、 存在的問題

（一）散見于各種法律法規

目前關于軍工單位安全保衛工作的規范性文件缺乏系統性，散見于各項法律法規以及政策性文件中。以軍工單位安全保衛機構普遍關心的機構和人員配置問題為例。根據《內保條例》第六條：“單位應當根據內部治安保衛工作需要，設置治安保衛機構或者配備專職、兼職治安保衛人員。治安保衛重點單位應當設置與治安保衛任務相適應的治安保衛機構，配備專職治安保衛人員，并將治安保衛機構的設置和人員的配備情況報主管公安機關備案。”根據《消防法》第十七條規定：“消防安全重點單位除應當履行本法第十六條規定的職責外，還應當履行下列消防安全職責：（一）確定消防安全管理人，組織實施本單位的消防安全管理工作”。

但由于各種原因，目前國防科技工業領域并沒有出臺的規定可以將散見于各項方針政策和法律法規中關于組織機構和人員的要求根據國防科技工業的實際情況進行統一落實。國防科技工業企事業單位的安全保衛工作與社會其他單位的安全保衛工作有共通的地方，但是差異性也十分突出。國防科技工業的安全保衛工作有必要制定一部行政法規。

（二）管理規定位階較低

目前國防科技工業安全保衛管理規定在位階上屬于部門規章，由工信部國防科工局負責在本部門權限范圍內制定。部門規章在我國法律位階體系中基本上處于最底層。我國法律位階體系可以形象化為一個金字塔型，其頂端為憲法，下層依次為基本法律、基本法律以外的法律、行政法規、地方性法規，最下層為數量眾多的部門規章。

在實踐過程中，國防科技工業安全保衛管理規定只是對軍工單位有約束力。單位以外的人員如果違反規定對單位科研生產經營造成危害，單位保衛部門往往無法依據有關規定加以處理。在公安機關日常工作中，也不會以此作為監督管理軍工單位安全保衛工作、維護其正常科研生產經營秩序的依據性文件。

在司法審判上我國《行政訴訟法》規定了人民法院參照適用行政規章的規定，肯定了規章有限的審判依據地位。但在操作當中，人民法院如果行政規章的規定與上位法相抵觸，則在案件的審判當中不適用這一行政規章。

由于國防科技工業安全保衛工作涉及工信部、公安部、交通運輸部等部門，兩個以上國務院部門職權范圍的事項，應當提請國務院制定行政法規或者由國務院有關部門聯合制定規章。關于國防科技工業安全保衛管理，建議適當提升其立法位階，由此提高國防科技工業安全保衛管理規定的適用部門，使之不僅成為國防科技工業管理部門監督管理的依據，也是公安部、交通運輸部等部門開展工作的依據。目前《中華人民共和國民用航空安全保衛條例》《長江三峽水利樞紐安全保衛條例》等均為國務院頒布的行政法規，對推進相應單位的安全保衛工作力度起到了極大的促進作用。

（三）可操作性有待提高

目前國防科技工作安全保衛管理規定的可操作性有待提高，很多內容提出抽象要求的較多，指導具體如何落實、加以保障的內容較少。以押運重要國防科研產品過程中單位安全保衛部門如何使用槍支而言，目前國防科技工業并沒有明確、具體的規定。根據國家槍支管理法第五條規定“國家重要的軍工、金融、倉儲、科研等單位的專職守護、押運人員在執行守護、押運任務時確有必要使用槍支的，可以配備公務用槍”。在實際工作中，國防科技工業在守護、押運過程中的產品如果失控，發生被盜竊、搶奪、搶劫或者破壞，其對國家安全、公共安全的危害性可能遠大于一支槍、幾顆子彈。

同時按照舉重以明輕的原則，在重要軍品的守護和押運過程中使用制式槍支都可以，一般警械自然不應存在不可逾越的障礙。但是目前安全保衛工作機構在執行重要守護、押運任務時使用制式槍支沒有得到國防科技工業安全保衛相關管理規定的明確，其他具有較好制止作用的警械也沒有得到有力的支持。這種可操作性較低在客觀上形成了軍工單位安全保衛工作職權與風險等級不相匹配。

三、 關于修訂安全保衛管理規定的建議

（一）避免越權立法

嚴格遵守上位法律，避免越權立法。科工局制定國防科技工業安全保衛管理有關規定的行為在立法上屬于從屬性立法行為。在內容上應當注意嚴格遵守《立法法》的有關規定，避免在部門規章中出現超出自身職權的內容。

在調研過程中，課題組通過直接與各軍工單位接觸，能夠直觀的感受到他們對于積極做好軍工單位安全保衛工作的熱情，對如何開展軍工單位安全保衛工作規章制度建設提了很多富有價值的建議。其中有一部分建議對于提高安全保衛工作能力能起到直接作用。但是應當注意有的建議如果采納，可能造成越權立法。比如，應當注意科工局僅具有執行性立法權限，沒有行政許可設定權，也沒有行政處罰設定權。

（二）增加可操作性

國務院之所以賦予各職能部門制定規章的職權，是因為法律和行政法規的規定，往往需要規章加以具體化或作必要補充，使法律和行政法規的規定能夠適用于各種具體情況，提高可操作性。對法律和行政法規的規定給予具體化或作必要補充，這是制定部門規章的價值所在，也是制定部門規章的基本任務。全國人大及其常委會制定的法律以及國務院制定的行政法規不可能事事都給予詳盡無遺的規定，一般只能作出比較原則或比較概括的規定。對法律和行政法規的規定作出必要補充，這也是國務院各職能部門制定規章的一項基本任務。

建議一方面在安全保衛機構和人員如何履行單位日常管理和科研生產大型試驗、運輸等安全保障工，以有利于積極開展工作，在預防和制止發生在單位內部的事故和犯罪上能夠有所作為。另一方面積極承接其他法律法規，對于高位階的法律沒有明確的規定要根據國防科技工業的實際情況，加以細化，比如《軍事設施保護法》如何在國防科技工業重要單位加以落實等。