青海新型城鎮化模式建設的戰略構想

強瑩

摘要：本文以青海省新型城鎮化規劃（2014年-2020年）為基本出發點，提出青海省新型城鎮化建設，應以生態保護為首、城鄉一體化、城市化與經濟發展相適應、兼顧地區差異為原則，從嚴肅規劃意識，推動新城鎮化建設檔次；加快新農村建設，促進城鎮人口集聚和資源共享；堅持典型示范，強化產業支撐；不斷完善城鎮社會保障體制；關注制度建設與創新，推進公眾對新城鎮建設的支持與理解；加快中心城鎮的發展，實現區域間可持續發展等角度推進青海城鎮建設的步伐。

關鍵詞：青海；新型城鎮化；建設；戰略構想

進入21世紀以來，青海城鎮化進入了快速發展時期，至2015年，全省城鎮化達到了49.8%，依據《青海省城鎮體系規劃（2014-2020）》，青海省已構建起以西寧為中心，小城市和州府縣城為骨干，小城鎮為基礎的城鎮體系。全省城市由3個增加到5個，建制鎮由47個增加到137個，城鎮建成區面積由2000年的245平方公里擴展到2013年的374平方公里，增長達50%以上。但與新疆、陜西以及東部地區相比，還有一定差距，為更好地推進青海省新城鎮建設，本文以為：

一、青海新型城鎮化模式建設原則

（一）以生態保護為首的原則

青海生態在總體上表現為地廣人稀、生態脆弱，因此生態保護是青海省新城鎮發展的首要原則。本文以為應從以下幾方面入手：

1.發揮政府作用加強環保規劃。政府可根據自己區域的實際，編制開展生態城市建設或可持續市場建設的行動綱領，并在此綱領基礎之上，制定自己城鎮的環境規劃方案，在相應的鄉鎮污染防治規劃、禽畜養殖污染防治規劃、農村生活垃圾收集處置規劃等規劃基礎上不斷調整完善，依據環境保護的性質和特點，積極配合改革戶籍制度，促進農村人口向小城鎮集中，并為其提供就業機會，使其不斷對自己現有家園產生歸屬感，通過培訓和引導灌輸環保意識，使其環保意識不斷加強，可對冥生態環保方面表現突出的公眾給予適當的獎勵。

2.健全新城鎮環保法規體系。根據國家關于法治建設的相關要求，針對各城鎮實際，加強環保法治建設，并依據相關如生活污水污染防治、秸稈焚燒與綜合利用、農村生活垃圾收集處置等方面的法律法規和標準，落實新城鎮政府對環境保護工作的責任，不僅要把轄區環境質量作為考核政府主要領導人工作的一項重要內容，還要加強執法檢查的力度，用法來制約和監督政府，法院可對環保案件作終極的司法審查。政府和其他公權機關必須嚴格服從法院的判決。

3.加大對大力發展新城鎮生態文明建設力度。政府在借助媒體進行正面宣傳的同時，要積極優化城鎮土地資源的格局，找到環境、資源以及人口的平衡點，實現生態文明以及經濟效益的雙贏，在發展的過程中避免出現土地資源濫用的情況，應將農業發展的空間留出來，不斷強化生態產品的產出實力，綜合治理荒漠化、水土流失等難題，同時加大監管力度，對環境問題的追究和賠償機制上要積極完善。

4.建立生態示范鎮，展現科技魅力。借鑒國內外先進技術，在新城鎮建設的污染防治和農業廢棄物綜合利用方面走產業化開發道路，創建環境優美的生態城鎮，通過這些創建活動樹立一批社會、經濟、環境協調發展、環境優美的生態城鎮，并加以推廣，實施生態工程，減少相關城鎮對不可再生物質和能源的消耗和依賴。

（二）城鄉一體化建設的原則

為更好地加快我省新城鎮建設，必須加大城鎮對居民及鄉鎮企業的吸引力，帶動城鄉一體化經濟增長，逐步實現“農村到小鎮再到小城市”的發展目標。以不同產業融合式發展為理念，利用現有資源優勢為依托，第二產業尤其是制造業與第三產業交織，綜合發展各種產業，縮小城鄉差別，統籌城鄉資源、要素合理配置與流動，政府要充分發揮市場調節功能，統籌城鄉勞動力資源配置，建立統一完善的城鄉勞動大市場，制定相關政策法規、改善就業環境、鼓勵人才智力在城鄉之間自由遷移。統籌城鄉資本資源配置，加大財政投入和支持力度，引導城市資本逐步流向農村。統籌橫向信息配置，建設城鄉一體化信息平臺，實現市場需求、供給、人才交流等信息的快速傳遞并加強與相關院校、科研院所等科研機構的合作，形成研發、生產、銷售一體化的機制，實現長期協作機制。

（三）城市化與經濟發展相適應的原則

城市化與經濟發展相適應，具體舉措包括：一是，根據城市化定位與經濟發展水平確定土地模式。具體表現為中心城市西寧及其周邊地區城市化水平較高，對資本和人力具有較好的集聚作用，建設用地等政策上堅持集約利用的同時在農業上優先發展高效農業，在項目建設用地供應上首先保證技術含量高、產出效應高、帶動作用強的產業項目規劃用地，并鼓勵對現有城市和農村建設用地利用的挖潛，對于柴達木區域，作為國家循環經濟發展示范區，城市化發展已經具有較好基礎，在建設用地供應政策上，可大力加強區域內部基礎設施建設，促進配套產業的發展，鼓勵現有企業在產業上發展壯大，并形成發展的傳承關系，環青海湖地區，城市化發展的基礎條件相對較弱，對外來資本和人力資本的集聚能力較弱，可以旅游休閑、自然觀光、文化體驗等特色為基礎，關注相關基礎設施和配套產業的投入，發展勞動密集型深加工和資源型加工產業，以促進大量勞動力就近向城市轉移，形成有區別的多樣的特色產業集群。同時，進行科學的城鄉統籌規劃，實現城市化與產業及經濟的協調發展。

（四）兼顧地區差異的原則

新城鎮建設是解決城鄉和區域差距的基本途徑：

1.青海新城鎮建設要依據地方實際。適度有序吸引資金，大力提升公共基礎設施和交通設施，提升城鄉居民的就業比例，統籌城鄉區域協調發展，逐步縮小城鄉區域差距，推進產業結構優化升級，促進二、三產業的協同發展。

2.重視公眾利益訴求，推進區域發展的主體的多樣化。在城鎮化發展中讓相關利益主體參與區域主體利益分配，地方政府要履行好公共產品和服務的提供，改善區域發展環境，支持企業、居民及非政府組織逐步成長為獨立的區域主體，鼓勵各區域主體參與城鎮化發展中涉及切身利益的法規和政策的制定、實施、監督，并以法律法規形式規范城鎮化發展相關利益主體的利己行為，使其相關利益最大化。

3.依據不同區域的實際，適時調整地方政府績效考核體系。對于中心城市地區相對城鎮化發展水平較好，重點關注其城鎮化質量提升，對于相對比較弱的海東等重點地區考核放在城鎮化水平的基礎上，對于柴達木、三江源地區環境脆弱，景觀城鎮化發展水平較低，但應強調其生態功能的發揮，弱化城鎮化發展水平考核，通過生態補償以及財政轉移支付等途徑實現城鎮化健康發展。

二、戰略目標與重點

（一）關注城鎮化協調發展

科學技術是第一生產力，因此青海新城鎮化建設應從科技入手，具體體現在：

1.加快發展具有競爭力的企業。壯大產業化企業集群，通過政策資金和金融資金支持，完善政府、企業、金融與農戶利益共享、風險共擔的政策機制，深入挖掘各區域資源優勢，大力引進新農業產業化龍頭企業，促進現有農業龍頭企業迅速做大做強，加速產業集群化以及農業工業化進程，并結合地方實際培育新興產業體系，支持農村旅游、林木花卉、特色養殖、中藏藥開發、藏毯產業等產業發展，多渠道壯大農村經濟，增加農民收入。

2.建立科學的就業體制。完善城鎮就業服務體系，統籌城鄉公共就業服務，就近安置農村勞動人口就業，努力完善城鄉就業一體化管理制度，讓城鄉居民平等享有公共就業服務，制定并實施城鄉統籌就業規劃、將小城鎮居民就業納入整個社會就業體系，同步推進、同步考核，同時依托街道、社區、村就業和社會保障服務站，開展一對一就業服務，創新城鄉就業一體化的政策，對小城鎮登記失業給予補貼、培訓補貼，對吸納城鄉就業困難人員的企業給予崗位補貼、社保補貼，對自主創業的農民給予小額擔保貸款及全額貼息貸款等，全面提升充分就業層次。

3.加大對優勢特色經濟的培養與發展力度。依托不同區域資源實際，突出產業特色，支持發展特色種養業、加工業及鄉村旅游等產業發展，關注培育新興產業體系。堅持城鎮建設項目化原則，整合項目資源，暢通項目信息渠道，大力發展特色種養殖業，加快畜牧業標準化、規模化進程、關注綠色、有機和無公害種植業品牌的建設，實現一村一品牌或多村專業化生產基地。

4.社會保障、保險服務體系進一步完善。各級政府依據地方實際，建立健全覆蓋城鄉居民的社會保險體系，建立完善各類用人單位和從業人員基本養老保險體系，構建城鄉統一的社保經辦服務體系，積極跟進城鎮化步伐，以城鄉勞動者需求為落腳點，進一步加強資源整合，充分運用信息化手段，加大網格化實施力度，大力推動勞動保障平臺向農村延伸，向農牧民覆蓋。

（二）發展道路與重點

1.嚴肅規劃意識，推動新城鎮化建設檔次。走精品化的發展道路，從城鄉一體化角度出發，從經濟建設、城市品位、城市人文精神融合發展的層面，突出依山、沿路、傍水等地理優勢及人文風情、產業特色、周邊環境要素，在省級試點城鎮總體規劃、市政基礎設施專項規劃等結合土地利用總體規劃的前提下，突出功能定位、區域布局、產業支撐、文化品位、建筑風格、個性特色等方面，差異性制定各城鎮建設規劃，突出加強基礎設施規劃編制，提高省市兩級試點鎮供水、供熱、供氣、道路、綠化、污水和垃圾處理建設水平，同時確立近期及中長期發展目標，科學設定城鎮容量、產業布局和發展走勢，打造各具特色的城鎮群，防止和杜絕“千鎮一面”的現象出現。

2.加快新農村建設，促進城鎮人口集聚和資源共享。堅持因地制宜、資源優化、合理布局，在以經濟為主的基礎上還要協調發展，長遠發展，充分考慮地緣關系、歷史沿革、風俗習慣、自然條件、資源特點等因素，依托相應的鼓勵、保障政策推進鎮、村、莊拆并整合，加快居住城鎮化、保障城市化、產業集聚化進程。一是撤村建居。城關鎮和建制鎮內村，推行城市社區化管理，實現城鎮一體化；二是整村撤并。對于近郊村莊實現整村撤并和管理權限撤并，壯大中心集鎮；三是弱小整合，對人口少、面積小、經濟實力弱的偏遠村莊，按照10或15公里半徑范圍撤并，有效提高村莊散落、經濟弱小、管理散漫等問題。

3.堅持典型示范，帶動加快城鎮建設步伐。積極推進培養優秀試點城鎮，不斷推進“百鎮建設行動”，培養和支撐有特色鄉鎮參與“百鎮建設工程”，盡可能爭取專項貸款和政府資金，建立相關地方扶持政策，落實獎補資金，加快建設步伐。

4.強化產業支撐，為城鎮建設提供有力支撐。建設旅游名鎮、文化名鎮、特色產業名鎮等為發展思路，依據資源、地源和產業基礎情況，因地制宜地發展試點旅游、文化、特色產業等，不斷壯大試點經濟實力，形成與周邊農村和區域中心城市協調發展的城鄉新格局。發揮區位優勢，突出產業特色，支持發展特色種養業、加工業及鄉村旅游等產業發展，關注培育新興產業體系。以相關園區經濟為依托，招商引資的同時，注意將相關項目向園區集中，產業向園區集聚，對土地資源堅持高效利用，壯大支撐旅游名鎮及相關城鎮的產業集群。關注外向型經濟的發展，以“一帶一路”為契機，提高地產品加工及出口比例，擴大境外農業合作，再次推進地方特色經濟的出發。

5.不斷完善城鎮社會保障體制，為新城鎮建設保駕護航。依據地方實際充分借鑒國內外以“基礎設施和社會服務建設放在優先考慮位置”的經驗，關注“城鄉統籌、待遇標準城鄉銜接，機構設置城鄉統一”。建立健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系，實現“老有所養，病有所醫，失有所助，傷有所補，育有所得”的目標。

一是構建城鄉均等的養老保障政策體系，完善各類用人單位和從業人員基本養老保險體系，全面實施新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，實現“失地農民保障”向“企業職工養老保險”的轉移，并結合失地農民的特點制定多層次的基本養老制度。二是，構建城鄉均等的醫療保障制度，全面構建基本醫保、新農合、居民醫保為主、生育險、工傷醫保、醫療救助等為輔的醫保體系，建立科學、完善同時便于城鄉各類從業人員參保的醫療保險制度和服務體系，逐步推進擴大醫療保險覆蓋范圍、提高醫療保險待遇標準，基本實現城鄉各類就業人員平等享有醫療保險。三是，構建城鄉均等的社會保險服務體系，加快相關平臺建設，完善市、縣、鎮社會保險一體化管理服務體系，為城鄉居民提供便捷、高效的社會保險服務體系。四是，有針對性的社保經辦服務體系，以城鄉勞動者需求為出發點，完善和加強相關資源整合，結合信息化時代特點，為城鄉勞動者提供高水平、全方位的公共服務。

6.關注制度建設與創新，推進公眾對新城鎮建設的支持與理解。政府部門適當賦予相關鄉鎮戶籍、社會管理、土地管理、稅費收入、財政收支等方面的行政管理職能。支持、鼓勵和引導農村剩余勞動力向城鄉轉移，為新城鎮的建設發展注入勞動力資源，推進土地流轉、戶籍管理改革、金融、稅收等公共管理方面的政策制定、改革和實施，讓農村剩余勞動力積極投身到新城鎮的建設和發展中，并將新城鎮政策及時開展多種形式的宣傳活動，加強公眾的民主討論意識，不斷提升新城鎮建設的民主化程度，發揮公眾在社會建設中的積極作用，培養公眾對所在城鎮的歸屬感和認同感，不斷提升公眾對新城鎮建設的支持與理解。

7.加強中心城鎮的發展，實現區域間可持續發展。依據新城鎮發展的定位，符合整體經濟發展目標、思路和措施等，將城關鎮、建制鎮、中心村統籌兼顧，防止出現重復建設、各自為政現象的發生，使城鎮經濟得到結構調整，產業布局適宜省域經濟發展需求，提升有發展基礎的城鎮的產業結構和總體經濟實力，對于地理位置重要、發展特點突出但發展暫時滯后的城鎮要加大扶持力度，實現城市新的經濟增長。完善中心城鎮的各項功能，加大基礎設施特別是道路交通、水電供應、垃圾處理等的投入，同時加大融資力度，制定土地等優惠政策，最大限度地吸引民間和社會成本投入到新城鎮建設中，關注城鎮的教育衛生、科技文化等民生設施建設，關注城鎮的發展潛力和軟實力，建立鄉村物資聚散地、城市商品交換樞紐，強化城鎮的輻射功能，增強區域間的文化、科技、衛生交流，不斷強化新城鎮的社會服務功能。

8.資源節約與環境保護相結合，推進新城鎮發展。新城鎮建設應以資源節約和環境保護為原則，保證新城鎮建設的科學性、合理性、有序性和系統性，促進城鎮經濟社會的科學與協調發展，實現可持續發展，制定并嚴格依據節能、生態、環保的標準，嚴格執行用地標準和規劃標準，切實提高土地使用效率，確保農村耕地資源得到妥善保護，杜絕土地浪費及土地污染等現象的發生，特別是對生產、公共、生活區、庭院綠地等建立有特點的綠地系統，若要引進企業或創辦企業堅決禁止有工業性污染或城市性污染轉嫁的情況發生，嚴格禁止高污染、高耗能、低效率的企業入駐，依據當地實際，有計劃地開發生態旅游、鄉村旅游等產業，加大對當地居民的宣傳，得到當地居民的支持，加強與相關旅游合作單位如網絡平臺、旅行社等的聯系，在大力對外宣傳的同時共同保護當地旅游資源，實現生態協調、有序、可持續發展。

三、結語

青海新型城鎮化模式建設是西部大開發以來我省進入高效發展的重要舉措。因此，以生態保護為首、城鄉一體化、城市化與經濟發展相適應、兼顧地區差異為原則；從嚴肅規劃意識，推動新城鎮化建設檔次；加快新農村建設，促進城鎮人口集聚和資源共享；堅持典型示范，強化產業支撐；不斷完善城鎮社會保障體制；關注制度建設與創新，推進公眾對新城鎮建設的支持與理解；加強中心城鎮的發展，實現區域間可持續發展等舉措將極大地縮小我省城鄉差距，推進我省經濟的發展。