如何完善全球金融治理

田慧芳

國際金融架構缺陷是國際金融危機爆發的重要原因之一，2016年中國G20金融治理議程重啟了國際金融架構工作組（IFA），致力于從五個層面完善當前的國際金融架構。

當前世界經濟正處于國際金融危機后增長乏力、政策分化、市場動蕩加劇的深度調整期。國際貨幣基金組織（IMF）在2016年4月發布的《全球金融穩定報告》稱，當前國際金融市場風險正在不斷累積。

國際金融架構缺陷是國際金融危機爆發的重要原因之一，在此背景下，2016年中國G20金融治理議程重啟了國際金融架構工作組（IFA），致力于從五個層面完善當前的國際金融架構：國際貨幣基金組織份額改革、主權債務重組、資本流動的波動性管理、全球金融安全網的建設、增強特別提款權（SDR）的作用。對此，來自二十國集團智庫的專家在中國社會科學院世界經濟與政治研究所牽頭設計的“二十國集團調查問卷”中提出了針對性的政策建議。

持續推進國際基金組織治理改革

當前全球金融治理最大的挑戰是嚴重依賴于美元貨幣，隨美國貨幣政策的周期變化而變化。

20世紀90年代以來頻頻發生的金融危機已將當前國際金融體系的弊端暴露無遺。

2008年的金融危機進一步揭示了發展中國家話語權的缺失和影響力的弱化導致全球金融系統中的一方獨大現象。來自新興經濟體的大多數學者和部分發達國家的學者呼吁，G20應該繼續推動IMF的投票權改革，提高新興經濟體和發展中國家的投票權和發言權。盡管美國政府于2015年底批準了IMF份額改革，但現行國際貨幣體系代表性依然不足。

新興市場國家的代表權和話語權遠小于其對全球增長的貢獻。當前國際金融和貨幣體系的規則制定過程往往忽視新興市場國家的訴求，不能有效反映新興市場國家經濟在世界經濟中比例不斷上升的事實。因此，提高發展中國家和新興市場在全球經濟治理中的地位，賦予他們在IMF中更大的發言權應是未來數年G20持續堅持的工作。

加快全球金融安全網建設步伐

防患于未然永遠是危機管理最基本和最重要的要求。而危機防范的關鍵挑戰是如何應對政策溢出和持續的以及不可持續的失衡。學者們普遍認為，建立全球金融安全網有助于應對資本流動的扭轉，降低各國對儲備資產積累的依賴，是應對危機最重要的手段之一，并就如何建設全球金融安全網提出建議。

首先，加強全球、區域以及國別層面各類型金融安全網之間的協調。當前的金融安全網主要包括四個層次：以IMF為主的全球安排、區域金融安排（RFA）、雙邊貨幣互換以及各國外匯儲備安排。大部分學者認為IMF在構建全球金融安全網方面擁有顯著優勢，應在全球金融安全網中發揮基石作用。但同時IMF也存在一定劣勢，比如可用金融資源有限、靈活性不足等，在應對金融危機時不像美聯儲在2008年和2011年通過央行貨幣互換措施那樣有效。因此，區域金融安全網、貨幣互換等作為金融安全網的一部分存在非常必要。建議G20應繼續加強IMF與各區域金融安排（RFA）之間的協調與合作，平衡二者的決策機制。

此外，G20還需解決主權國家間如何在區域和全球層面進行合作以及提升區域金融穩定性等問題。對于貨幣互換，學者認為，G20需要增加貨幣互換政策透明度，建立一般性的準則和指南。

加強全球資本流動性監管

對于G20是否應推動建立一個全球流動性監管機制，來自學界的反對聲音居多。理由之一是目前國際清算銀行（BIS）和IMF對全球流動性狀況都有一定的監督職能，每個機構都有自己的職能范圍，進行統一管理不太可行。此外，建立單一的全球機構負責監督全球流動性不符合現實，因為貨幣和宏觀審慎政策通常受制于一國國內政策需要，現有的國際金融機構創造的國際流動性的范圍很廣，各國都沒有準備好由一個國際機構來進行監管。

為了更好地管理全球的流動性，學者們建議，應該充分發揮已有機構的職能，使他們在各自管理領域更有權威，同時鼓勵金融穩定理事會（FSB）、IMF和BIS等采取聯合措施，加強國際資本流動的監管。建議在G20平臺上鼓勵各國匯報流動性管理制度、分享數據庫、提出預警措施。也有部分學者建議將全球流動性監管寫入G20議程，努力在全球主要經濟體間達成共識，此后再采取具體的政策協調與執行。

推動國際儲備多元化，強化SDR作用

學者認為，當前全球金融治理最大的挑戰是嚴重依賴于美元貨幣，隨美國貨幣政策的周期變化而變化。要改變這一狀況，既要承認美國的領導力和IMF的價值，同時必須強調新興國家的重要性，推動國際儲備多元化。多數學者認同人民幣國際化對于國際貨幣體系改革的重大作用，建議推動人民幣國際成為第三大儲備貨幣。但同時認為這需要中國政府進行大量配套的金融改革。

對于加強SDR作用，學界有兩種截然相反的觀點。一種認為SDR的內在缺陷限制了其作用和使用。理由如下：一是目前特別提款權在國際貨幣體系中的作用非常有限，考慮到IMF的關鍵成員強烈反對對特別提款權進行大規模分配，預計SDR在未來可能難以發揮更大作用。二是SDR對于金融家來說太過復雜，其創造更多依賴于政治決定，而不是對每天流動性狀況的實際分析，因此特別提款權并非合適的國際儲備資產。三是提升SDR作用的政治條件到目前尚不成熟。在沒有一個全球中央銀行和全球政府的情況下，短期內SDR發揮更大作用的可能性很小。但長期有可能實現，尤其隨著人民幣或歐元國際地位持續上升，國際貨幣體系將會更為多元。

另一種觀點認為，盡管目前困難很大，SDR的作用仍然需要提升。建議一是完善SDR的供給機制，采取漸進的改革路線，進一步擴大SDR的發行規模，發揮SDR在增強國際貨幣體系穩定性方面的優勢。二是進一步完善SDR國際貨幣職能，可以考慮發行特別提款權標價債券，促進特別提款權在全球貿易、金融資產中的標價職能和釘住貨幣職能，在貿易和金融標價、釘住貨幣等方面發揮更大作用。

加強全球債務管理

當前全球債務規模不斷上升，正成為世界經濟新的風險點。學者們建議G20加強對新發行債務和存量債務的管理，同時改善主權債務重組體系，維護債務的可持續性。具體操作建議如下：

第一，建議G20在改善集體行動條款（CACs）和同等位次條款在主權債券中的應用方面發揮領導作用和榜樣作用，在新發行的債務和存量債務上進一步推動以上兩個條款的實施。

第二，繼續建立和完善量化指標體系，加強對債務的監督。如債務與GDP之比，主權債務評級等，同時在IMF《財務監測報告》中加以反映。并加強各國經濟信息和數據的共享。

第三，建議G20發揮領導作用，建立主權債務重組的協調機制。全球債務問題的監督協調需要國際社會對債務危機做出充分的共同反應，在債務國、貸款政府和私人銀行間做出權責分擔。在G20平臺下設立協調機制，有助于通過法律途徑更及時有序地解決主權債務重組問題。